國家治理現代化視域下人民政協專門協商機構作用研究

通川區政協辦公室四級主任科員    韓  坤

“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，這是中共十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標。中共十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出了“三步走”的總體目標。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話指出：“人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。”人民政協作為專門協商機構，要適應國家治理體系和治理能力現代化的要求，為中國特色社會主義制度顯著優勢以及“第五個現代化”實現貢獻政協力量。

一、專門協商機構與新時代國家治理結構高度契合

國家治理是國家、政黨、社會以及公民個人合作管理公共事務的一種制度安排，在這種制度安排中，國家、政黨、社會和公民個人通過制度化的、持續的互動合作過程實現公共利益的最大化。作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構,人民政協是國家治理體系的重要組成部分，與國家治理結構具有極高的契合度，在國家治理現代化中占據重要地位。

（一）在國家與社會關系層面，作為專門協商機構，人民政協是新時代國家治理結構的主體性要素。習近平總書記指出：“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”協商政治是當代世界政治文明發展的一種新型范式。協商性政治已成為中國民主政治發展的主要方向，人民政協制度則成為日益廣泛的協商性政治的制度平臺。作為國家治理結構的主體之一，人民政協是推進社會主義協商民主的有效載體。在新時代中國國家治理結構中，由各黨派、社會團體、民族、宗教以及社會政治、經濟、文化生活領域的各界代表組成的人民政協，在中國共產黨領導下，就國家和地方大政方針、重大決策進行充分溝通、討論和協商，體現了中國特色國家治理和協商民主的內在特征，是我國社會主義民主政治的一大特色。人民政協作為人民民主重要形式，維持著政協系統與政權系統的良性互動，進而發揮各項政治制度在國家治理中的綜合效能。尤其是人民政協的政治協商在國家與社會之間建立起一個穩定的、具有良好控制和廣泛聯合能力體制，通過合法的、非競爭的渠道與國家保持緊密的聯系，充分體現我國根本政治制度與基本政治制度相輔相成、選舉民主與協商民主相得益彰的民主政治制度特點和優勢。伴隨著社會主義協商民主獨特優勢的進一步彰顯，新時代將搭建更多協商平臺，開展更為廣泛靈活多樣的協商活動，有序擴大政治參與，把社會各界人士的訴求表達納入國家治理的軌道，由制度優勢轉化為國家治理效能。

（二）在執政黨與參政黨關系層面，作為專門協商機構的人民政協是新時代國家治理結構中的重要載體。政黨是介入國家與社會之間的政治組織。人民政協的黨派性是我國政治協商制度的基本特征。作為執政黨，中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢和最本質特征。在當代中國，中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，在國家治理結構中始終處于領導地位、發揮著根本作用；作為參政黨，民主黨派接受中國共產黨領導，與中國共產黨通力合作，共同致力于中國特色社會主義事業。作為溝通人民群眾和執政黨、政府之間的渠道，參政黨具有不可替代的優勢。人民政協作為專門協商機構，進一步深化了多黨合作關系。在人民政協這一專門協商機構平臺上，執政黨與參政黨以合作、非競爭、互利共贏、穩定發展為基本價值取向，政黨之間是一種合作、共存、共贏的關系，是相輔相成的執政與參政的關系。

（三）在國家、社會與政黨關系層面，作為專門協商機構的人民政協是新時代國家治理結構的協調性平臺。國家、政黨、社會、公民個人與包括市場在內的環境關系的動態平衡，國家內部多元治理主體之間職責權限的合理分工，是考察現代國家治理結構演進的兩個重要維度。新時代的國家治理是一個結構性的動態均衡調適過程。作為專門協商機構，政協組織最大的功能和價值就是商以求同、協以成事，通過規范協商內容、協商程序，拓展協商形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效，確保各界依法有效參與國家社會事務管理，提升國家治理能力，實現治理體系和治理能力現代化，把人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用發揮出來，為執政黨和政府提供有價值的意見建議，促進國家治理的科學決策和民主決策。

二、專門協商機構在新時代國家治理中的主要功能

中共十九屆四中全會審議通過的《決定》，明確指出到新中國成立100年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化。這是實現中華民族偉大復興中國夢的重大戰略任務。發揮人民政協作為專門協商機構的功能，是實現這一總目標和重大戰略抉擇的重要途徑。

（一）有序性政治參與。擴大有序地制度化政治參與是現代政治體系的重要標志和現代化進程中的必然現象，也是國家治理體系的活力所在。人民政協是推動接納、回應和實現公眾利益訴求和政治訴求的重要平臺。在人民政協，各黨派、各民族、各界別的代表人士通過政治協商、民主監督、參政議政，將社會各界各種政治訴求和利益要求反映出來，為國家權力中樞提供全面廣泛的信息，為協調利益關系奠定堅實基礎。作為專門協商機構，人民政協通過專業化的政治協商、民主監督和參政議政為社會各界提供了一種制度化、組織化的政治參與途徑，使社會不同階層利益的維護有了合法的代表，公眾意愿的上達有了制度化的方式，從而能夠避免大量無序的、非制度化的政治參與，為公民個人和社會群體表達愿望訴求提供了正常的、合法的、多樣的渠道，這就無異于為社會的穩定裝上了一個安全閥門。在專門協商機構這個平臺上，政協委員深入社會，收集社情民意與民智，通過專業化履職將其納入民主程序，經過決策與實施，推動解決問題，最終讓人民群眾受益。在這個過程中，執政黨強化了執政地位，社會各界人士實現了有序政治參與，政府優化了行政管理，政協委員則出色地履行了職責，形成了共贏多贏的局面。

（二）專業化建言資政。治理有效性是衡量國家治理體系的運行是否適應經濟與社會發展的需要以及是否促進經濟與社會發展的標準。建言資政的過程既是發揚民主、實現人民當家作主的過程，也是科學決策、民主決策的過程，更是統一思想、凝聚共識的過程。人民政協依托不同的協商主體，逐步形成了全體會議整體協商、常委會會議專題協商、主席會議重點協商、專委會對口協商等協商民主形式。建言資政的內容都是涉及黨和政府高度重視、全社會關注、人民群眾關心的問題，所提的建言大多是較高層次的、宏觀的、有較普遍參考價值的建議、意見和策略。建言資政的過程是提出議題、解決議題的過程。因此，提出議題是否聚焦、反映情況是否準確、分析問題是否深入、提出建議是否具體，是衡量建言資政質量和水平的基本評價標準。人民政協擁有的重要話語權和廣泛影響力，很大程度上來自于政協界別和委員所提意見、建議的高質量和可行性，來自于對社會復雜問題的正確見解和工作的預見性。

（三）協商式監督約束。作為專門協商機構，協商與民主監督具有內在關聯性。在制度層面，人民政協的協商式監督，源自中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士團結合作、互相監督的理論和實踐，是我國社會主義民主政治的重要制度安排，在國家政治生活中發揮著不可替代的重要作用，并隨著中國特色社會主義進入新時代而不斷完善和發展。加強人民政協的民主監督職能是發展和完善中國特色社會主義制度，促進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。《中共中央辦公廳關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》明確指出：“人民政協民主監督是以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。”這體現了協商方式與民主監督相契合的政協特色，是一種“在協商中監督”和“在監督中協商”的民主監督。它不僅是一種理性監督，而且強化了政協的界別民主。人民政協民主監督的內部運作程序，主要是監督活動的準備、監督活動的開展、監督意見建議的報送等幾個方面。同時，作為專門協商機構，人民政協的協商式監督伴隨著柔性約束的廣泛政治影響力。協商式監督的重點是黨和國家重大方針政策及重要決策部署的貫徹落實情況，監督的目的是協助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力。作為專門協商機構，協商式監督的內容是在深入調查研究的基礎上，經過反復討論和理性的提升之后慎重地提出和實施的。它所具有的廣泛代表性和政治上的包容性，可以充分反映各方面的情況，使黨和政府決策的依據具有廣泛的社會基礎和群眾基礎，從而使決策更好地體現人民群眾的愿望和要求，兼顧各方面的不同利益，有利于更好推動黨和政府決策部署的貫徹落實。

（四）互動型凝聚共識。人心是最大的政治，共識是奮進的動力。凝聚共識做的是凝聚人心的工作，解決的是一致性和多樣性關系的問題。從功能上考察，思想政治共識是維系社會政治穩定的基礎，在當代中國的政治生活中具有重要意義。思想政治共識的重要性在于，當人們對一種既定的政治體系存在著基本相同的看法時，人們便會去維護它，從而降低政治體系用來維護自身運行的成本。無論是個體，還是群體或組織，思想政治共識的達成和增進是一個互動溝通、強化認同、觀念內化和行為外化的復雜過程。一方面，作為一種政治認同的邏輯，人們對自身所在政治系統運行狀態的觀念認同和內化往往持有一定的底線或原則。思想政治共識就是這種基本政治認同邏輯的表現，體現著社會政治認同的一致性。另一方面，社會的多樣性是客觀存在的。社會能否有序運行，離不開基于思想政治共識的一致性對多樣性的引領。大團結大聯合是統一戰線的本質要求，是人民政協組織的重要特征。作為專門協商機構，人民政協的性質定位決定了其在“舉旗幟、抓引領”方面有著天然的優勢。人民政協與團結和民主兩大主題相伴而行，以團結作為凝心聚力的紐帶，以民主為發展指向，求同存異、體諒包容，在同一性和一致性中求得交心、交融；在多樣性和差異性中求得交鋒、交流。這一切集中體現了人民政協制度的功能優勢，從一個側面體現了“中國之治”的智慧。

三、發揮專門協商機構作用推進國家治理現代化

推進一個現代化制度的產生與成型，需要具備將社會上造就現代化的各種勢力吸收并內化于該體制的能力。人民政協的作用定位，與國家治理現代化緊密契合，構成了國家治理體系的重要組成部分。

（一）加強黨建引領，廣聚思想共識。把黨的領導貫徹到國家治理各環節各領域是黨的十九屆四中全會的本質要求，也是新時代人民政協嚴格恪守的根本政治底線。自新中國成立尤其是黨的十八大以來，人民政協的政治地位不斷提升，這既是中共中央對其建國以來專門協商作用發揮的高度肯定，亦是對其在百年未有之大變局中凝聚人心、合力攻堅的殷切期盼。當下國內外形勢與挑戰復雜多變，人民政協要時刻保持自身性質定位，恪守政治信念，不忘多黨合作、協商建國的初心，“做中國共產黨的好參謀、好幫手、好同事”（習近平語）。要在黨和國家事業中進一步發揮鮮明政治、超然組織、縝密體制和嫻熟引領等優勢，通過“真協商、會協商、多協商”把各群體最零碎、最直接、最現實的利益整合起來并盡可能形成黨和政府決策的重要依據，在共產黨領導下團結聯合各方力量共同致力于中華民族偉大復興。

（二）推進能力提升，形成治理效能。新時代賦予人民政協新使命、新定位，同樣政協委員也要有新氣象，與時俱進切實增強現代治理本領：一方面，提高協商水平，堅持履職為民。隨著我國經濟社會快速發展，各階層群體不斷重構與分化，利益、共識的整合難度也在增大，甚至出現極端民粹主義掩蓋真實民意民心的現象。政協委員履行職責時應保持足夠理性，立足全面準確反映民意，認真傾聽、審慎協商而非人云亦云，這樣才能做到“參政參到要點上，議政議到關鍵處，努力在會協商、善議政上取得實效”；另一方面，掌握現代治理技術與能力，探索打造“互聯網+”新型協商平臺。互聯網深刻影響人們生產生活和思想思維方式，成為時代最富活力的空間領域，也是影響治理效能的最大變量。可以說，誰掌握了互聯網，誰就把握了時代主動權。政協作為最廣泛的愛國統一戰線，人才薈萃、智力密集，更應成為互聯網的“弄潮兒”。通過互聯網、物聯網、云計算、移動互聯等熱點技術深度了解和及時回應各群體訴求，預判和占領輿情制高點并積極引領，確實做到黨委政府所需、群眾所盼、政協所能，為國家治理更廣泛地凝聚人心、共識、智慧和力量。

（三）推進機制建設，夯實工作基礎。黨的十九大對協商民主制度問題認識深刻，強調“加強協商民主制度建設,形成完整的制度程序和參與實踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”。這就要求強化人民政協專門協商機構的頂層設計，并且在現有協商制度框架及相關規則的基礎上就協商的主題、內容、形式和程序等進一步精細化，確保協商民主在現代治理中有效運轉。一是明確協商什么。在決策前后仔細研討、多次磋商意味著巨大成本與精力的投入，為了避免陷入事事協商、商而不決的“會海”里，需要對“重大問題”進行具體化、實例化，這樣才能在治理過程中更好開展協商活動、精準協商。二是豐富協商形式。現實生活中階層分化、利益多元、訴求多樣，人民政協應更加靈活性常態化地開展協商，包括創新線上與線下、正式與非正式、一般與重點、對口與專題、面對面與遠程等協商形式，努力提高協商靈活性、實效性，營造既開放包容、各抒己見，又合法依規、嚴謹理性的良好協商氛圍，形成“人民政協走進人民大眾，人民大眾走進人民政協”的互動治理結構。三是提高協商成果轉化和運用實效。“民主不是用來擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的”。新時代需要進一步發揮人民政協政治影響力，加強事前、事中和事后民主協商，形成建言獻策及時有效轉化為黨政決策依據的機制，推動專門協商在國家治理現代化中更加成熟、更加定型。