加強政協履職的制度化、規范化、程序化建設的思考

王小梅

政治協商、民主監督、參政議政是人民政協的三項主要職能。認真履行這三項主要職能，是人民政協的主要工作和基本活動，是發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要內容。面對新的形勢和任務，中共中央著眼于推進社會主義民主政治建設，從關心人民政協事業長遠發展的高度，從人民政協工作實際出發，明確提出要進一步推進人民政協履行職能的制度化、規范化和程序化，為推動人民政協事業在新世紀新階段實現新發展指明了方向。人民政協履行職能的制度化、規范化、程序化建設，與我國的民主政治建設緊密相連，始終隨著民主政治的發展而發展，它是人們政協歷史經驗和實踐經驗的總結，是政協履職職能的基本保證，對推進政協協商民主的自我完善和發展，有著重要的意義。堅持推進人民政協履行職能的制度化、規范化、程序化，是我國社會主義民主政治建設的重要內容，也是人民政協履行職能的重要保障。

一、政協履職制度化、規范化、程序化建設的重大意義

（一）是推進社會主義民主政治建設，發展和完善政協民主形式的客觀需要。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是我國的一項基本政治制度。人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，各民主黨派是人民政協的重要組成單位。在新的形勢和任務面前，人民政協擔負的責任更加重歷大，參政黨的地位和作用更加突出，社會主義民主政治建作設的任務更加艱巨。要充分發揮各民主黨派在人民政協中的參政議政作用，必須通過不斷完善、加強履行職能的制度化、規范化、程序化建設，解決好民主黨派通過政協向黨政領導部門反映意見和建議的途徑、方式程序等，使其參政議政更加活躍，更加富有成效。

（二）是形成各方合力，為政協履職提供可靠保障的現實需要。人民政協是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，在新形勢下擔魚著團結切可以團結的力量，調動一切積極因素，推進改革開放和社會主義現代化建設的重任。實踐證明，人民政協要發揮應有的作用，既取決于政協自身，更需要中共黨委的重視人民政府的支持各方面的配合，協調好各方面的關系，形成合力。當前，盡管人民政協履行職能的制度化、規范化、程序化建設取得了很大成績，但由于種種原因，在工作中仍然存在些薄弱環節。因此，必須依靠制度化、規范化、程序化，健全和完辮政協作規范和制度，并使之成為各方共同遵守的雅則。這樣，才能為人民政協盡職盡責，有效履行職能提供可靠保證。

（三）是提高政協工作水平，推進政協工作不斷發展的內在需要。馬克思哲學認為，經濟基礎決定上層建筑。社會主義市場經濟的不斷發展，客觀上要求政治體制與之相適應。人民政協必須在中國共產黨的領導下，依照法律、依照黨對政協工作的方針和政策，以及政協章程，不斷推進制度化、規范化和程序化的發展和完善，以適應經濟社會不斷發展的需要。面對新時期新形勢新任務，只有務實創新、反復實踐，深刻地認識、準確地把握新時期政協工作的規律性，進一步健全和完善切實可行的規章制度，在新的歷史條件下保證政協自身活動的高效、有序，保證政協工作在制度化、規范化程序化的軌道內良性運轉，推動政協工作不斷取得新成效。

二、政協履職制度化、規范化、程序化的理性思考

（一）要做到合法性和科學性，系統性和獨立性，原則性和可操作性的統一。如果說制度化是為履行政協職能制訂的共同履職規程和行為準則，那么，規范化是為減少履職工作的隨意、無序，促使政協工作有效和有序開展而提供共同遵循的規矩和章法，程序化是為履行政協職能提供程序性的方法、步驟，以確保協商民主形式得以實現。因此，在合法性、科學性的前提下，既要把政協工作制度化、規范化、程序化建設當為相互聯系的系統和整體考慮，也要把履行政協職能和政協自身建設的每一項工作的制度獨立地加以規范，以制度化為根本加強規范化和程序化建設，科學設計履行政協職能和政協自身建設的程序和規范。從立制的角度看，要注意多元立制主體間的尊重、配合、協調、統一，要根據黨對政協工件的方針政策和政協章程，從合法、系統、整體方面考慮，科學地、循序地設計相關制度，避免制度、規范、程序的缺失。如對民主監督制度建設，需要立制主體之間在達成共識基礎上的協調和統一，需要對監督形式、方法和程序的規范，才能保證民主監督工作有效和有序。從制度的性質看，既要注重實體性規則的制定，也要注重規范化程序化制度辦法確定，克服制度建設中原則性規定多、可操作的規范程序少的不足；要注重履行政協職能制度、規范、程序的制訂，也要注重政協自身建設的各項制度、規范、程序的編制。

（二）要做到與時俱進、循序推進、不斷完善。經濟社會的不斷發展和進步，始終對政協履行職能提出著新任務和新要求。原有制度前提設計的缺陷，隨經濟社會和民主政治的發展會逐漸暴露出來，導致制度滯后、虛置和程序缺乏等問題，從而影響了政協履行職能的實際效果，這就需要從推進政協民主的發展完善的高度，不斷探索履行職能的新形式新方法，不斷豐富履職的內涵，及時總結成功的經驗，歸納有效的機制，建立和完善與時代相適應的制度、規范、程序，與時俱進地循序推進政協民主形式的制度化、規范化和程序化。如對重要問題的政治協商，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》明確指出：“各級黨委要高度重視人民政協的政治協商，統一部署和協調，并認真組織實施。”政協章程明確規定：人民政協組織“可根據中國共產黨、人民代表大會常委委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商”。在協商民主實踐過程中，應對“提議”與“建議”對接的規范與程序進行設計，使政治協商的議題提出和確定、協商活動的安排、協商活動的進行、協商成果的報送、意見建議的處理及反饋等有序和有效地進入可操作的程序。

（三）要尊重制度，共同樹立和維護制度的權威。對制度、規范和程序的尊重是政協民主形式得以實現的重要保證。尊重制度、規范和程序是推進協商民主的重要渠道，只有充分尊重，才能通過政協實現“公民有序的政治參與”這一現代民主精神。要做到尊重制度，避免制度空置和搞形式走過場，首先要求多元執行主體要充分認識制度、規范和程序在協商民主形式中的作用。原則性的規定是協商民主的目標，規范和程序是實現協商民主的根本保障，擔心程序規范造成效率低下或懷疑程序規范的多余，而脫離程序的規范和制約，必然導致權力的擴張和肆意，最終必然影響協商民主的實現。其次，要樹立規范和程序的權威性和嚴肅性。思想的多元化、利益結構的分化，使各種潛在矛盾進入凸顯期，規范和程序的公平價值日益凸顯，尊重政協工作規范和程序，使程序和規范真正融入到協商民主的具體實踐中，才能通過政協實現“公民有序的政治參與”，才能體現參加政協的黨派團體和界別群眾通過政協的渠道表達意愿和利益訴求的價值。再次，對政協而言，還要切實加強黨派、界別、委員和政協機關在內的“四位一體”的自身建設。從某種意義上說，政協履行職能的質量、發揮作用的水平關系著協商民主的生命，關系著履行職能的規范和程序能否得到延續和不斷完善，可見，高質量的履職也是對制度的一種尊重。總之，只有多元執行主體之間密切配合，依照已有的制度、規范、程序，協商一致地開展工作，共同樹立和維護制度的權威，才能真正避免制度的空置和走過場。

三、政協履職制度化、規范化、程序化的路徑選擇

（一）爭取重視支持，為推進政協履職制度化、規范化和程序化創造良好條件。推進政協履行職能制度化、規范化和程序化建設，是一項綜合系統的工程，需要黨委、人大、政府、政協四套班子的良性互動，共同重視、支持、配合，協調推進政協履行職能的“三化”建設。

黨委重視是關鍵。黨委在同級各種組織中發揮總攬全局、協調各方的核心領導作用。堅持中國共產黨的領導是人民政協在我國政治生活中發揮作用的根本保證。努力爭取同級黨委的重視，切實加強領導，是政協推進履行職能制度化、規范化和程序化取得成效的關鍵。各級政協要積極爭取同級黨委的領導，自覺主動履行職能，以卓有成效的工作進一步贏得黨委對政協工作的重視和支持。各級黨委要加強對政協工作的領導，健全和完善保證政協職能作用發揮的各項規章制度，并認真督促檢查，落到實處。 

政府支持是前提。政協無論是政治協商、民主監督，還是參政議政，無一不是以政府工作為主體對象。積極爭取政府的支持配合，是推進政協履行職能制度化、規范化和程序化建設的前提。各級政協要堅持主動加強與同級政府的聯系與溝通，勤通氣，多交流，積極做好協調配合、參政出力、幫忙服務的工作。各級政府要堅持把黨關于人民政協工作的一系列方針、政策貫穿于政府工作的全過程，認真制定并落實促進政協履行政治協商、民主監督、參政議政職能的各項制度，保障政協履行職能規范有序進行，并努力為政協履行職能創造良好的工作環境及條件。

各方配合是基礎。要加強與同級人大的聯系，堅持凡是政府提交人大常委會作出決策的重大問題，首先提交政協協商，做到先協商，后決策；加強與政府職能部門的聯系，在促進政府部門采納落實政協意見建議、辦理政協提案、支持政協及其委員開展調研、視察及履行監督職能等方面建立健全制度，形成規范；加強與各民主黨派的聯系，積極為民主黨派發表政見、民主協商、參政議政提供平等議事、寬松和諧、暢所欲言的環境和場所；加強與各界別團體的聯系，反映各階層群眾的意見和要求，使政協成為聯系群眾的紐帶和橋梁。

（二）加強自身建設，為推進政協履職制度化、規范化和程序化奠定堅實基礎。在推進政協履行職能的制度化、規范化和程序化建設中，政協始終處于主導和核心的位置，政協機關必須在健全完善工作制度、規范工作程序和行為等方面加強建設，扎實履行職能的制度化、規范化和程序化。

健全完善制度。要按照《憲法》和《政協章程》的有關規定，根據形勢和發展的變化，結合工作實際，健全和完善一系列行之有效的工作制度。這些制度主要涉及以下方面：一是會議制度。諸如政協全體會議、常委會議、主席會議的召開方式、時間、參政人員、議事規則等。二是對口協商制度。明確政協專門委員會與黨政有關部門的對口聯系，互通情況，聯合開展視察調查活動等。三是情況通報制度。對促進委員知情問政通報情況的時間、內容范圍和參與對象進行規定。四是辦理提案和反映社情民意制度。逐步建立科學合理的提案和社情民意信息的受理反饋機制，切實發揮提案和社情民意信息的應有作用。五是聯系委員制度。進一步與政協委員增進交流與溝通,充分發揮委員履行政協職能的主體作用。

明確工作程序。一是努力把政治協商納入黨委政府的決策程序。加強協商計劃銜接，抓好協商準備，改進協商方式，嚴格協商程序，增強協商實效，使政協委員的合理意見建議能夠及時進入黨委、政府的決策過程。二是堅持以程序規范政協組織的各項工作行為。程序是對客觀規律的探索和感悟、是對成功經驗的總結和提升、是對失敗教訓的調整和規避，要按照上述三條標準來制定程序，并循序漸進執行程序。

規范活動行為。要加強各項工作規則的制定和完善，對常委會工作規則、主席會工作規則、專委會工作規則等進行調整完善，使各項工作行為更加符合規范；規范政協開展調研、視察和監督評議行為，在調研、視察和監督評議的組織方式、活動步驟以及成果轉化等方面予以規范確立；要規范完善提案和反映社情民意工作，堅持“圍繞中心、服務大局、提高質量、講求實效”的方針，加大工作力度，提高工作實效。

（三）堅持創新發展，為推進政協履職制度化、規范化和程序化創造不竭動力

要確保政協履行職能的制度化、規范化和程序化建設持續推進，就必須探索政協工作新體系，堅持創新思路、創新制度和總結經驗，努力促進政協履行職能的制度化、規范化和程序化建設不斷取得新進展。

堅持觀念創新，為政協工作注入活力。新的歷史時期，人民政協事業面臨前所未有的發展機遇，也面臨新的挑戰。人民政協的組織結構、工作環境和工作對象已經發生并繼續發生著重要變化。這些發展和變化，要求人民政協適時進行思想觀念創新和工作創新。要以與時俱進精神切實推進思想觀念創新、工作內容創新、工作機制創新和工作方法創新。

著眼制度創新，不斷開辟政協工作的有效途徑。政協工作自身的特殊性，要求不斷依靠制度的創新和完善，才能走上政治協商有章可循、民主監督有據可依、參政議政有序運作的軌道。在實際工作中，我們還有許多與新形勢、新任務不相適應的觀念和做法，還有許多不夠規范和完善的地方需要改進和創新。如根據社會階層和群體的變化，對委員界別的設置和界別活動需要進一步規范和完善；隨著社會的發展、民主政治建設的深入推進，人們在政治方面參與意識的越來越強烈，要求政協工作方式不斷變化，對“委員約談”、“委員走訪”、“邀請界別群眾列席政協會議和活動”等都需要不斷探索和完善。

注重經驗總結，在實踐中繼承和發展。認真總結和提煉在實踐中的好的經驗和做法，把各種行之有效的經驗用制度形式確定下來，逐步完善配套。要尊重人民群眾的首創精神，經常從人民群眾中吸取智慧和力量。注重把優良傳統與時代特點結合起來，在繼承中發展，在開拓中前進，推進人民政協工作不斷開創新局面。

（作者系通川區政協人資環委副主任）