關于以鄉鎮國土空間規劃編制為抓手推動鄉村新發展的建議

提案號：市政協五屆二次會議145號

提案者：民盟達州市委

主辦單位：市自然資源規劃局

提案內容：

鄉鎮國土空間規劃是對鄉村振興布局進行的長遠謀劃和統籌安排，鄉鎮國土空間規劃的客體是農村國土，直接服務于農村空間治理，現階段鄉鎮空間規劃對鄉村振興具有戰略引領、底線管控、空間優化、基礎保障、綜合整治、政策引導等功能。

近期以來，我市各個縣域內片區劃分方案相繼出臺，紛紛打破縣域內行政區劃和建制界限，鄉村國土空間規劃已朝著“按實際劃分片區，按片區編制規劃，按規劃優化布局、配置資源”的方向開局起步，存在主要問題是：

一、生態環境保護任務較重。達州全域地處長江上游重要生態屏障和水源涵養地，水資源總量107億立方米，但水資源開發利用率低，發展需水量已逼近15億立方米的用水紅線。同時地處秦巴生物多樣性生態功能區，生態保護紅線面積達1217.53平方公里，占幅員面積約10%。各類功能區、保護區、水源地的設立，使產業發展的可容納空間越來越小。

二、基本農田保護任務較重。山地占幅員面積70.70%,丘陵占28.10%,平壩僅1.20%。土地資源等級總體較低，優質耕地多位于城鎮周邊、道路沿線和川地壩區,城鎮周邊永久基本農田保護范圍較大，保護目標達604萬畝，實際可劃入的現狀穩定耕地僅574萬畝，如不采取措施，理論上已無城鎮開發空間。

三、“三區三線”核準任務較重。科學劃定“三區三線”是協調自然資源科學保護與合理利用的基礎性工作。“三區”是指城鎮、農業、生態空間。“三線”側重邊界的剛性管控。鄉鎮級國土空間規劃是“五級三類”國土空間規劃編制體系的最基本“層級”，各類已編制的國土空間“多規落地”互不兼容、交匯沖突，生態保護紅線、永久基本農田保護紅線與理想的城鎮開發邊界“三線”自相矛盾、交錯重疊。

鄉鎮國土空間規劃應以市級統籌規劃為指導，以全市為一盤棋規劃共同體，建立縣級、鄉鎮級國土空間規劃傳導機制。為此，有三點建議：

一、立足自然資源稟賦，找準規劃的定位。鄉鎮國土空間總體規劃應當以第三次國土調查成果數據為基礎，形成統一的工作底數。首先，要結合基礎測繪和地理國情監測成果，收集整理自然地理、自然資源、生態環境、人口、經濟、社會、文化、基礎設施、城鄉建設、災害風險等方面的基礎數據和資料，以及上位國土空間規劃和相關規劃成果、審批數據。其次，要加強社會協同和公眾參與，建立起政府部門、村民、企業、鄉賢、專家學者等共同組成的公眾參與制度，涵蓋規劃前期研究、規劃草案、規劃成果、管理管控措施制訂等全過程，實現開門做規劃。再次，要運用科技手段開展規劃區域內的“雙評價”，以手機信令、POI信息點、經濟運行等大數據技術為支撐，找準目標定位。

二、逆向分析空間上限，明確規劃的邊界。習近平總書記早在2014年就指出“城市發展要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，這為鄉鎮發展也指明了方向。一是以生活空間為視角，確定鄉鎮人口規模。從過去關注人口規模，轉向關注人口結構，改善人居環境，強化人地協調，實現城鄉高質量發展、高品質生活。二是以生產空間為視角，確定鄉鎮建設規模。先剔除不宜不能建設的空間，再安排生產建設用地，取各種約束條件下的最小值作為鎮村建設承載的最大合理規模。三是以生態空間為視角，確定鄉鎮農田規模。秉持“山水林田湖草生命共同體”理念，建立“旱改水、坡改梯、永久基本農田恢復、低效耕地整治、土地復墾、舊廠房改造”等整治項目庫和“水利樞紐生態修復、林地撫育”等生態修復項目庫。

三、把握剛性管控底線，預留規劃的彈性。按“面積剛性、布局彈性”的原則管理，通過剛性與彈性相結合的規劃方式，增加規劃的可執行性，減少規劃實施過程的頻繁調整。一方面，剛性應體現在底線層面要素的管控，對區域發展有重要影響的自然要素如自然肌理、生態空間、公共服務設施等方面，必須嚴格控制、不能突破。另一方面，應對城鎮發展的不確定性，在與紅線不相沖突的情況下，劃定一定比例的彈性留白空間，讓市場自我調節。剛性管控環境要求、項目類型等準入條件，將容積率、建筑密度等指標在政策上限內作彈性管控。

總之，科學編制鄉鎮國土空間規劃，下好影響未來鄉村振興新發展格局的先手棋，實現市域內自然資源的統籌管理，實現全域國土空間合理規劃和利用，也就能打通從“綠水青山”到“金山銀山”的轉化路徑，打通從“脫貧攻堅”到“鄉村振興”的升級路徑。