加快土地流轉(zhuǎn)   促進(jìn)農(nóng)民增收

——對(duì)全市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查

 3－4月，市政協(xié)由王全興副主席帶隊(duì)，人環(huán)資委負(fù)責(zé)，組織專門的調(diào)研組，深入我市(除萬(wàn)源)6縣（區(qū)），通過(guò)實(shí)地查看、召開座談會(huì)、查閱資料等形式，對(duì)我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行了全面的調(diào)研。總的看來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，我市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、流轉(zhuǎn)方式多樣、程序逐漸規(guī)范、服務(wù)不斷加強(qiáng)的現(xiàn)狀，為全市優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)基地區(qū)域化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，起到了積極的助推作用。

一、全市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

 截止2008年底，全市耕地面積424.2萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)總面積27.5萬(wàn)畝，占耕地面積的6.5％。其中：轉(zhuǎn)包面積13.1萬(wàn)畝，占土地流轉(zhuǎn)總面積的47.6％，轉(zhuǎn)讓面積4.4萬(wàn)畝，互換面積2萬(wàn)畝，出租面積6.7萬(wàn)畝，入股面積0.1萬(wàn)畝，其他形式流轉(zhuǎn)面積1.2萬(wàn)畝。

（一） 流轉(zhuǎn)形式多樣。從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓對(duì)象看，有農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，有流向科技人員的，有流向城鎮(zhèn)居民的，有流向?qū)�業(yè)大戶的。從流轉(zhuǎn)形式上看，有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、股份合作的形式。從流轉(zhuǎn)土地的類型來(lái)看，主要以規(guī)定為主，其他如林地、荒山荒坡、塘庫(kù)堰等也存在流轉(zhuǎn)。

（二）動(dòng)機(jī)角色轉(zhuǎn)變。前幾年，一些村組和農(nóng)戶為了完成農(nóng)業(yè)稅任務(wù)，把土地?zé)o償甚至“倒貼”轉(zhuǎn)包給別人，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅沒(méi)有收益，反而成為一種負(fù)擔(dān)。近幾年，由于國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行種糧補(bǔ)貼，土地效益明顯提高，無(wú)論是集體組織規(guī)模流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)戶自主進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其目的都是為了增加收入。所以，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，積極性得到提高。

（三）流轉(zhuǎn)土地區(qū)域差別大。流轉(zhuǎn)較快的地方主要是市、區(qū)（縣）的城鎮(zhèn)周邊地區(qū)。這些地方土壤肥沃，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較好，耕種方便，容易受到重視，得到扶持，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整較好。反之，離城較遠(yuǎn)及山區(qū)的土地流轉(zhuǎn)較難。

（四）流轉(zhuǎn)的效果和作用較為明顯。 一是土地流轉(zhuǎn)彌補(bǔ)了家庭承包經(jīng)營(yíng)的缺陷和不足。農(nóng)戶小規(guī)模、專業(yè)化生產(chǎn)制約了農(nóng)業(yè)新技術(shù)的采用，造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入加大，生產(chǎn)效率低，農(nóng)產(chǎn)品成本高，質(zhì)量難以提高，農(nóng)產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。加上分散經(jīng)營(yíng)的無(wú)序，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安排上的盲目性和品種單一性，以至出現(xiàn)某種農(nóng)產(chǎn)品買難→賣難→買難→賣難的惡性循環(huán)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成損失，影響農(nóng)民增收。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，可以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化生產(chǎn)布局，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，一體化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，增加農(nóng)民收入。二是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要用新手段、新體制、新技術(shù)去代替舊手段、舊體制、舊技術(shù)。而這些新手段、新體制、新技術(shù)的運(yùn)用需要土地集中成片并相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)要提高農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，必須提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，解決土地零散化、細(xì)碎化問(wèn)題，都需要適當(dāng)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。三是流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的有效保障。以前，一些外出打工的農(nóng)戶和無(wú)力耕種的農(nóng)戶，以及因非農(nóng)收入已成為家庭經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源的農(nóng)戶都不愿耕種土地。現(xiàn)在通過(guò)流轉(zhuǎn)，既實(shí)現(xiàn)了保留土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，又不使土地荒蕪。土地流轉(zhuǎn)方式就成了大批外出務(wù)工農(nóng)民安心打工的保障。另外，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民又在業(yè)主的園區(qū)務(wù)工，獲取務(wù)工收入。四是有效地解決了土地荒蕪問(wèn)題。在一些種植條件差的山區(qū)，由于很多農(nóng)民不愿意繼續(xù)從事土地經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)了土地荒蕪，通過(guò)流轉(zhuǎn)，提高了這部分土地的利用率。據(jù)調(diào)查測(cè)算，通過(guò)流轉(zhuǎn)，全市已有 10 萬(wàn)多畝已經(jīng)荒蕪的耕地重新耕種，有的已重新被綠化。

二、我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素

   （一）流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

1.土地流轉(zhuǎn)操作程序不夠規(guī)范。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與集體之間、農(nóng)戶與企業(yè)之間,但流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范，一般多采用“口頭協(xié)議”、私下流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，手續(xù)不齊全，糾紛隱患較多。

    2.土地流轉(zhuǎn)范圍較小，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度不高。總體來(lái)說(shuō)，我市土地流轉(zhuǎn)還處在一個(gè)自發(fā)的、分散的、無(wú)序的小規(guī)模狀態(tài)，缺乏規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶動(dòng)的龍頭企業(yè)。沒(méi)能實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，不能很好地適應(yīng)加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求。

    3.土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制不夠健全。我市土地流轉(zhuǎn)還沒(méi)有形成市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，宣傳力度不夠，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地評(píng)價(jià)缺乏依據(jù)，還沒(méi)有形成鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并后，人員較少，職責(zé)不明，無(wú)力對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行指導(dǎo)和管理。從一定程度上也影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。

    （二）影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素

     1.傳統(tǒng)思想觀念的束縛。農(nóng)民把土地作為命根子來(lái)看待，認(rèn)為只要有了土地，生活就有了保障。一部分農(nóng)民寧可粗放經(jīng)營(yíng)，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。特別是國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅實(shí)行種糧補(bǔ)貼后，一些私下轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民,又開始收回原有承包地自己耕種；還有部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策心存誤解,認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)就是對(duì)承包地的重新調(diào)整,也有的怕轉(zhuǎn)出后，政策一變失去承包權(quán)，滿足于守土經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀。

    2.土地經(jīng)營(yíng)比較效益低。由于農(nóng)用物資及生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)增加，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的不穩(wěn)定，使農(nóng)民通過(guò)土地增收的空間十分狹窄，使土地經(jīng)營(yíng)的比較效益低，增產(chǎn)不增收的情況相當(dāng)突出。

     3.農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小。一方面,我市受縣域經(jīng)濟(jì)的影響,吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力有限；另一方面,就業(yè)環(huán)境仍不寬松,對(duì)于進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民還存在事實(shí)上的戶籍、保險(xiǎn)、就業(yè)、子女上學(xué)以及工資兌付等方面的問(wèn)題。另外,農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)偏低,轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力較差,針對(duì)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、維權(quán)服務(wù)等機(jī)制還不完善,要通過(guò)在城市和企業(yè)打工取得比經(jīng)營(yíng)土地更穩(wěn)定的收益，難度仍然較大。

三、加快和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策及建議      
    （一）加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)
    加快土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是解決村（組）干部群眾的思想障礙，使他們充分認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的重要性和必要性，進(jìn)一步明確土地流轉(zhuǎn)是對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的延續(xù)和完善，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下優(yōu)化土地資源配置、推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、增加農(nóng)民收入的根本出路，是現(xiàn)行農(nóng)村各項(xiàng)改革的重要配套措施。要督促村（組）干部學(xué)習(xí)政策，調(diào)整工作思路，教育和指導(dǎo)農(nóng)戶自覺(jué)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要加強(qiáng)調(diào)查研究，總結(jié)基層和群眾的實(shí)踐創(chuàng)造，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況，妥善處理新問(wèn)題，總結(jié)推廣新經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全市土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。
    （二）執(zhí)行政策，規(guī)范流轉(zhuǎn)
     1.認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)解仲裁法》等法規(guī)政策，確保農(nóng)地用途不被改變，限制土地拋荒，鼓勵(lì)提升地力，合理確定流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度和土地估價(jià)等。加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)解仲裁工作制度建設(shè)，充分發(fā)揮調(diào)解仲裁作用，化解農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的糾紛，維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。
     2.要制定和落實(shí)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的配套政策。如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策、農(nóng)村集體建設(shè)用地置換管理政策、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)惠政策等。在優(yōu)惠的對(duì)象上實(shí)行雙向優(yōu)惠；在優(yōu)惠的取向上要實(shí)行重點(diǎn)優(yōu)惠，如具有技術(shù)推廣價(jià)值和市場(chǎng)發(fā)展前景的特色種養(yǎng)項(xiàng)目，實(shí)行集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)扶持。

3.嚴(yán)格執(zhí)行政策，杜絕隨意性。在土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作中，要堅(jiān)持依法、自愿、有償、有序 的原則。一是堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)多元化的原則：引導(dǎo)土地向種養(yǎng)大戶流轉(zhuǎn)；向規(guī)模化種田能手集中，實(shí)行連片開發(fā)種植，既能解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路問(wèn)題，又使土地效益倍增；向龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)縣、鄉(xiāng)科技人員創(chuàng)辦領(lǐng)辦農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)包或租賃土地；二是堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)形式多樣化原則；三是堅(jiān)持依法簽訂書面合同原則：土地流轉(zhuǎn)的期限不超過(guò)承包期30年的剩余期限；簽訂書面合同后，需經(jīng)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)鑒證，確保合同的真實(shí)性、合法性。

（三）培育市場(chǎng)，服務(wù)流轉(zhuǎn)
     1.構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化的土地管理體制。主要是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的宏觀調(diào)控，建立健全土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，穩(wěn)定農(nóng)地?cái)?shù)量，提高土地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。
     2.培育和發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立健全土地流轉(zhuǎn)經(jīng)常性的工作制度，包括土地流轉(zhuǎn)申報(bào)、審批、登記，流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證、兌現(xiàn)，流轉(zhuǎn)合同糾紛調(diào)解與仲裁以及日常監(jiān)管等一系列規(guī)章制度，不斷規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作。建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)等服務(wù)體系，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)公司。
     3.營(yíng)造農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的寬松環(huán)境。村集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會(huì)）要充分發(fā)揮服務(wù)職能，支持和關(guān)心土地承包大戶的成長(zhǎng)，使土地流轉(zhuǎn)依靠大戶帶動(dòng)、能人帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、市場(chǎng)帶動(dòng)。
     4.加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加速土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。一是摸清家底，進(jìn)一步明晰農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)等，盡快完成確權(quán)頒證工作，允許農(nóng)民以“四權(quán)”進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押貸款、作價(jià)入股等形式流轉(zhuǎn)。二是積極探索“城市建設(shè)用地增加、農(nóng)村集體建設(shè)用地減少”、“通過(guò)整理農(nóng)民宅基地，新增集體用地指標(biāo)采取置換，實(shí)行招拍掛”等辦法，盤活農(nóng)村土地資源，所獲收益全部用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是通過(guò)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，為吸引業(yè)主發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)搭建平臺(tái)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益；四是積極探索“宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房、承包地?fù)Q社會(huì)保障”等途徑，增加集體建設(shè)用地指標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民集中建房，加快農(nóng)民變市民，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（四）因地制宜，有序流轉(zhuǎn)
     1.土地流轉(zhuǎn)要與土地整治相結(jié)合。 對(duì)已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地要利用土地整治的資金、經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌規(guī)劃，整村推進(jìn)，田水路林村綜合整治，促進(jìn)居住向中心村集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)為一體的新農(nóng)村示范基地。

2.土地流轉(zhuǎn)要與土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證相結(jié)合。對(duì)需要流轉(zhuǎn)或已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地要盡快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，并與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做好登記發(fā)證銜接，確保流轉(zhuǎn)前后的土地集體所有性質(zhì)不變、土地用途不變、農(nóng)民土地承包權(quán)益不受損害。

3.土地流轉(zhuǎn)要與嚴(yán)格宅基地管理、依法保障宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)節(jié)約集約利用農(nóng)村土地相結(jié)合。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的原則，引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對(duì)集中建設(shè)，促進(jìn)自然村落的適度撤并，引導(dǎo)村級(jí)組織內(nèi)部建立宅基地公平分配制度，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)并逐步解決閑置宅基地和超標(biāo)宅基地的問(wèn)題。