從重慶行政管理體制改革經驗看達州市的統籌城鄉發展

通川區政協委員 楊登盛

重慶市的統籌城鄉發展不僅自身發展迅速，而且對整個西部地區特別是經濟不發達地區的統籌城鄉發展起到了行之有效的帶動和示范作用，學習重慶經驗，對主動融入重慶，加快達州市統籌城鄉發展的步伐，具有十分重要的意義。

一、重慶統籌城鄉發展行政管理體制改革的創新經驗　　

中央設立重慶直轄市，其戰略考慮之一就是要發揮重慶在區域發展中的輻射帶動作用，反映了中央在統籌城鄉發展問題上的先期預設性和對重慶直轄后的期望。重慶直轄后，歷屆黨委、政府都非常重視行政管理體制改革，進行了一些有益的探索，其創新經驗及主要成果有：　　

1、實現了市、區縣、鄉三級行政管理體制構架，為統籌城鄉發展提供了體制基礎。重慶直轄后，按照直轄市體制要求先后撤銷了原涪陵市、萬縣市和黔江地區，之后又撤銷了縣的派出機構區公所，三級行政管理體制的形成，既暢通了行政信息，增強了行政效能，又整合了行政資源，降低了行政成本，達到了減少管理層次和政府瘦身的目的�！　�

2、規范政務行為，改革和完善政務管理制度，促進政府職能的轉變。職能轉變既是行政管理體制改革中的重點，又是難點，為此重慶依據完善社會主義市場經濟體制要求，立足行政管理中的各種矛盾和問題，適時研究和推出了一批旨在改革完善政務管理的新舉措，以此來推進政府職能的轉變。直轄十年，重慶先后推出了“八大管理創新”，其中有的關乎民生問題，有的針對發展環境問題，有的涉及民眾的政治參與問題，一些改革措施走在了全國的前面。如在第三屆中國地方政府創新獎大會上，重慶市包括行政首長問責制在內的2004年“四項制度”榮獲了創新獎。改革的穩步推行，激活了行政效率，改善了發展環境，增強了政府在區域經濟調控、執法監管和社會服務方面的職能，為統籌城鄉發展創設了比較好的政務環境�！　�

3、推行“三級改革試點”，通過解決三級政府運行中的矛盾和問題，對政府的整體運行體制和機制作系統性變革。直轄之初，重慶就確立了“抓住一頭、放開一片”的工作思路，即一方面抓好城市一塊的發展，以增強城市統籌城鄉發展的實力，另一方面放手加快區縣經濟的發展，通過壯大縣域經濟來擴散和延伸城鄉統籌發展，為此先后推出了一些有利于區縣發展的改革措施。從2006年起，重慶開始進行“三級改革試點”，即分別突出“市級聯動、區縣放權和鄉鎮轉型”三級政府的并聯改革，目的就是要在先期改革的基礎上，進一步對全市三級政府的整體運行和聯動作系統性變革�！　�

首先，“市級聯動改革”是在市級政府執法部門進行的綜合執法改革。即在前期改革的基礎上，一方面通過整合全市行政執法資源，實現行政機關執法資源的共享，另一方面通過全市行政執法的聯動和配合，來改進和完善行政執法機制，提高政府的執法水平和效果。
　　其次，“區縣放權改革”主要是為了增強區縣統攬地方經濟社會發展的能力，通過大手筆向區縣下放權能，來更好的發揮區縣在統籌城鄉發展中的傳承和支撐作用。2006年重慶決定選擇萬州、涪陵、黔江、合川、江津、永川六個基礎較好的區，通過加大放權改革的力度和實行特殊的扶持政策，把這些區打造成區域性的中心城市，發揮他們在地區經濟社會發展中的帶動作用。放權改革主要有兩大內容：一是擴大區縣的行政權項，即把原來由市政府或市政府委托各部門行使的92項行政權正式下放給六個區的政府或其所屬部門行使。二是優化資源配置，通過加大財政支持、基礎設施建設和投資的力度等措施，提高這些區統攬地方經濟社會發展的能力�！　�

第三，“鄉鎮轉型改革”重點是突出和解決好鄉鎮的執法監管和公共服務兩大基本職能，加快鄉鎮服務型政府的建設。直轄以來重慶已先后對鄉鎮進行了裁并、精減、機構調整和職能轉變等一系列改革，在此基礎上2006年開始著手鄉鎮轉型改革試點。在鄉鎮轉型改革模式上重慶選擇了“有限賦權模式”，即在不動鄉鎮現行體制的前提下，以轉變鄉鎮政府職能為核心，以建立法制型和服務型政府為目標，盡可能解決目前鄉鎮政府在執法監管和公共服務方面存在的問題。在執法監管方面，通過清理界定鄉鎮法定的執法范圍，規范限定了鄉鎮接受委托的權限，最終確定了鄉鎮的權利和義務，即24項法定職責，14項委托權力，15項權力和義務。在公共服務職能方面，一是創新了四項公共服務模式，包括鄉鎮政務集中咨詢服務、鄉鎮政務服務代辦制度、鄉鎮行政合同管理制度和鄉鎮公共服務購買制度。二是突出了九個方面公共服務的職能安排，包括農村科技服務、信息服務、就業服務、保障服務、文化服務、教育服務、醫療衛生服務、計劃生育服務和法律援助服務。

重慶的“三級政府改革試點”已于去年1月起正式在全市推廣施行，這對于探索全市統籌城鄉發展行政管理體制改革有積極的意義�！　�

4、實施積極的財政政策，加大市財政對農村的投入和扶持力度。包括采用積極的支農政策，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域；對庫區擬訂特別政策，給予重點支持；積極推進農村社會事業的發展，如全面建立農村低保制度，推進農村教育“五大工程”建設，加快建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生保健制度，推行新型農村合作醫療制度試點，完善對被征地農民的合理補償機制、就業創業機制和被征地農轉非人員基本生活保障制度，等等。

5、拓寬和創新以工促農、以城帶鄉的方式與渠道，探索城鄉互聯互動的機制和工作方式。包括為了解決主城與區縣時空距離長、交通條件差、城鄉聯系松散狀況，制定并完成了“8小時重慶”、“半小時主城”和“重慶信息港建設”三大基礎工程建設；先后組織實施了“千村推進、百村示范”工程和農村“三百工程”建設；大力發展農村勞務經濟，推廣農民工服務管理“四好經驗”，推行土地托管、委托經營和留守兒童義務家長代理，積極引導有條件的農民到城鎮就業，等等。目前這些規劃和措施在實施過程中已經顯示出了初步的成效。　　

重慶的先期改革舉措，初步奠定了統籌城鄉發展的體制基礎，推動了統籌城鄉發展方面的工作。 　　　　?

二、重慶行政管理體制改革經驗對達州市統籌城鄉發展的啟示　　　　

啟示一：統籌城鄉發展，必須充分認識統籌城鄉發展的必然性，增強統籌城鄉發展的自覺性。目前中國改革策略總體上正在發生轉折，那就是改革的驅動力正由過去以經濟體制改革為主，轉向以行政體制改革為主，其他領域的改革，如金融、財稅、國企、教育、醫療改革等，都取決于行政管理體制改革的推進和實質成果。因此國家設立的幾個綜合配套改革試驗區，中央都高度重視行政管理體制改革，希望“試驗區”能在以行政管理體制改革為重點的綜合配套改革上取得突破、積累經驗，為全國的綜合配套改革探索出一條成功的道路。因此在深圳、浦東新區的改革方案中，都把圍繞政府職能轉變和經濟增長方式轉變的觀念創新、組織創新、制度創新作為綜合配套改革的破題之舉，力求在這方面加大改革力度并有所突破。對此，達州市在新的歷史條件下，一定站在歷史的高度，要有清醒的認識并高度重視中央在統籌城鄉發展的戰略意圖及導向，在中央的統一部署下，加快行政管理體制的改革，為統籌城鄉發展提供體制保證�！　�

啟示二：統籌城鄉發展，必須轉變政府職能。政府在提高中心城市的核心競爭力方面要有運籌帷幄、統攬全局的能力，提高中心城市的自主創新力，走出一條促進城鄉發展統籌、建設創新型城市的新路子。在綜合配套改革中，特別是在統籌城鄉發展背景下，當前政府職能轉變的基本問題依然是政府與市場的關系問題，首先，要維護和保障市場經濟關系和機制的功能作用，政府該退的退、該讓的讓、該不管的盡量不管。市場經濟是效率經濟，達州要成為川東北的經濟中心、交通樞紐、重要的增長極，搞好統籌城鄉發展的任務，必須重視市場配置資源的作用。包括繼續深化行政審批制度改革，目前政府審批仍有進一步減少的空間，減少審批的原則是，能夠讓市場做的政府盡量少管或不管，盡可能變審批制為核準制；進一步推進政企分離，為完善企業法人治理結構和建立現代企業制度提供環境條件；加快培育和支持各類社會組織、中介組織的發展，要在資金、政策、信息、任務委托等方面為他們的生存、發展提供條件，支持和幫助他們參與社會管理和公共服務，使之成為承接政府社會職能的主體，以健全社會體系和功能；變經濟型政府為公共服務型政府，要把政府經濟發展職能更多的轉移給經濟組織和個人，等等。其次，要凸顯和加強政府社會管理和服務的功能，該立的立、該進的進、該管的要管好。在市場經濟條件下，政府的職責主要應該服務經濟發展、彌補市場經濟不足、維護公共安全、促進社會公平。包括加強市場監管，整頓和規范市場經濟秩序，構筑平等的市場競爭關系；利用政策等手段進行經濟的宏觀調控，促進經濟健康發展；加強社會管理，促進社會公平，滿足社會成員基本的公共需求；針對市場經濟發展中的新情況、新問題，加強和改進政府的管理方式和管理手段，等等。特別是在統籌城鄉條件下，政府的一項重要職責就是搞好各項制度創新和制度供給，為統籌城鄉發展提供系統的制度和政策支持�！�

啟示三：統籌城鄉發展，必須創新發展機制，特別是要創新行政管理的運行機制�！�

（1）首先，要加強改革的配套性工作，注重執法監管機制的建設。目前改革已由單項改革進入到配套改革階段，達州市的綜合執法改革要與“決策、執行、監督”行政“三分制”改革結合起來，寓于其中。目前政府改革的最大問題就是執行不力，已經制定出來的改革方案或者是難以推行下去，或者是執行不到位，達州市抓綜合執法改革必須注意與監管相結合。政府是執法的主體，受各種因素的影響，目前政府工作人員要完全做到依法執法、公正執法還有相當距離，這里有體制的、工作機制的、制度的、社會的各種原因，為此必須加強監管機制的建設，發揮監管的剛性和制約性，從而促使執法改革目的的實現。筆者認為，當前要注意抓好以下工作：一是繼續加強政府外部的人大監督和司法監督，同時要發揮新聞輿論監督和社會公眾的監督的作用，這在當前十分必要，同時要重視政府體制內的監管制度建設和機制的完善。目前單位的“內部人”控制十分突出，根源在于單位內部的監督機制弱化甚至消失。內部的監控機制包括上下級行政監督、政府內設的專門監督機構，如審計，政府平行部門間的制衡關系和工作程序。二是要健全和完善行政問責制度。在問責制度中，要對問責主體、問責對象、問責范圍、問責程序、問責的實體規定、問責后的懲處，等等做出明確、詳細的規定。重慶已有的問責制，最重要的是要讓他進一步完善，并且切實運行起來，成為一種工作常態，進而發揮其應有的督察和糾錯作用。三是建立科學有效的績效考評體系�？荚u體系要以科學發展觀為指導，要把經濟發展與經濟增長方式的轉變、城鄉統籌發展、民生的改善、環境保護、社會協調發展等重要指標納入進來，并盡可能細化和規范化�？冃Э荚u要有專門的機構和制度安排，要重視考評結果與獎懲掛鉤。　　

其次，行政管理體制改革不僅要在市級和鄉鎮推行，同時要在縣（市、區）推行，要重視對縣（市、區）行政管理體制改革的研究和規劃。當前在縣（市、區）的放權改革中，要注意放權與監權相結合。向縣（市、區）放權，是為了適應統籌城鄉發展需要，增強地方政府統攬經濟社會發展的能力，但是客觀上講，目前縣（市、區）行政管理體制與放權改革的目標尚有較大差距，當務之急，要加強對權力下放后的跟蹤監控。一是上級政府要加強對權力下放后的監控，各縣（市、區）要逐步推行“決策、執行、監督”行政三分制改革，加快構筑有社會和廣大群眾參與的權力監控體系。二是縣（市、區）要加大干部人事制度改革的力度。干部人事制度改革對于提高領導干部和公務員素質至關重要，而管理主體和執法者狀況對于行政管理體制改革至關重要。在干部人事制度改革中，要注意引入民主機制和擴大群眾的參與渠道，這在干部人事制度改革中具有根本性的作用。三是要加強縣（市、區）法治政府的建設。執法改革要加快推行于縣（市、區），要樹立法制權威，要采取措施增強縣（市、區）領導干部和公務員執法守法的意識和能力�！　�

第三，在鄉鎮改革上，目前主要是增強如何實現服務政府改革目標的路徑和舉措。鄉鎮改革的目標和任務已經明確，現在主要是要加強鄉鎮改革的配套性和實效性。一是在鄉鎮改革上達州市可以采用“有限賦權”模式，實質是朝派出機構方向發展，現在的問題是，如果是這樣，那么原有的政權構架如何處置，怎樣過渡，這些必須要有整體的考慮和謀劃。二是派出機構的改革方案源于湖北改革，但是要注意，湖北的鄉鎮改革是與基層民眾的參與相結合。即鄉鎮干部通過民主選舉的方式產生，鄉鎮的治理與農民群眾的民主管理相結合，群眾的考評是鄉鎮干部業績和再任的重要條件。三是從我們對七個縣（市、區）調查的情況看，目前達州市鄉鎮還應進一步裁并，人員還可以進一步精減，而技術性和社會服務性的事業性組織則可以適當擴大并增強其服務功能，但要建立在市場化改革的基礎上，如“花錢買事”、“養事不養人”。四是要大力發展農村的農民組織和各類經濟合作組織、勞務輸出中介組織。目前農村社會組織完全由農民自己發展有一定的困難，特別是在落后地區，目前鄉鎮政府應該擔當起發動、組織工作。我市一些鄉鎮在主導農村經濟合作組織的發展，通過經濟合作組織引導農民產業結構調整，為農民提供各種產、供、銷一條龍服務，幫助農民熟悉并逐步走向市場，效果很好，應該總結經驗和進行推廣。有的地方的農村組織，在對農民進行技術培訓和勞務輸出中也起著重要的橋梁作用。同時要看到，目前農村組織除經濟功能外，還兼具多種社會作用，如推動農民的組織化和制度化，幫助農民提高自身的素質，培育農民的自主意識，等等。五是鄉鎮行政體制改革要與鄉村治理相結合。包括鄉鎮改革要與村治民主對接，要有利和保障村民自治的民主性和自治性。有條件的地方，可以試行村委會主任的專職化，人員可以從大學畢業生、政府精減人員以及農民中產生，以更好適應農村村委會工作的需要。 　　

（2）加大改革力度，著力解決政府部門的利益約束問題。政府職能轉變難，行政管理體制改革難，其中一個重要的根源就是利益約束問題，這個問題不解決，已經制定的改革方案難以達到預設目標，國家的各項政策難以得到全面的貫徹落實，達州市的統籌城鄉發展也就不可能取得實質性的成果，為此要重視解決好以下利益的剝離和調節問題。一是上下級政府間的利益關系。權力集中的背后是資源集中、利益集中，在建設服務、責任、法治政府背景下，上級政府應該處理好與下級政府的利益關系。利益上移、集中的后果是，既惡化了上下級政府間的正常關系，又難以激發和調動下級政府的主觀能動性，處理的原則，凡是能夠下級辦好的事情，上級政府盡量不要插手管。二是部門間的利益關系。職責不清、多頭管理、互相扯皮、效率低下的背后是利益的糾纏和爭奪，要從有利于精簡、統一、高效原則出發去設置機構，理清事權，劃分職責，加強監管。三是要著力解決行政壟斷權問題。主要是指政府部門利用特殊的行政權力和地位獲取不當利益，如政府部門的亂收費、以罰代管、行政定價、政府采購和招投標中的行政干預、暗箱操作，等等，要針對不同問題和不同原因，采取相應的改革措施預以解決。 　　

利益調節非常復雜，難度也非常大，在大力推進城鄉統籌發展中，市委市政府要設置超越于部門利益的權威機構，專職進行利益協調工作�！　�

（3）維護改革權威，加快改革的制度化轉化和推進的步伐。目前我國改革已經由自下而上的自發改革，步入到自上而下的自覺改革階段，由早期摸到石頭過河，進入到有明確的改革目標、完整的改革方案和具體的改革舉措階段，如何增強改革的權威性，是鞏固改革成果，增強改革效能的前提，為此必須重視和加強改革的制度化轉化和推進。首先，行政體制改革要納入法制化軌道，如盡快實現機構職能、編制以及行政管理中工作程序的法定化。其次，要增強改革的嚴肅性。目前一些改革措施如政務公開、行政問責、政府采購、工程招標等等，由于體制、環境、利益等原因，在實踐中出現迂回變通、落實不力或改革回潮，出現了一些“半拉子改革”或改革的“形象工程”，使某些改革淪為擺設而失去意義。第三，正在制定和即將出臺的改革方案要盡可能通過法制的途徑和渠道，以解決改革的合法性問題。一方面研究出臺的改革方案要盡可能慎重，對于可能出現的正負效應要進行認真研究和分析，要有備選方案，另一方面要出臺的方案盡可能通過立法機構或有立法機構的參與，以解決改革的合法性問題�！　�

總之，統籌城鄉發展是一項復雜的系統工程，不可能一蹴而就，推進中必須本著有利于又好又快發展、有利于人民群眾的根本利益、有利于社會和諧的原則，科學規劃，分步實施，試點先行，穩妥推進。在工作中必須堅持一切從實際出發，因地制宜，區別對待，不搞強迫命令，不搞一刀切，不搞形式主義，不搞“政績工程”，尊重民意，充分調動群眾的積極性，把群眾的建設愿望、發展要求引導到統籌城鄉發展的行動上來，促進城鄉一體化工作的順利進行。統籌城鄉發展背景下的行政管理體制改革也已經步入到了改革的深水區，非常復雜而又難度極大，可以說是一場新的革命，他既要求我們要有穩健的方案、可行的措施，又要求我們要有一定的膽略和魄力，同時輔以適宜的策略和技術，惟其如此，才能使我們在改革的攻堅階段獲得切實的進展和成果。