達州市集體林權制度

改革存在的問題及對策建議

                市政協(xié)農(nóng)業(yè)委

根據(jù)市政協(xié)工作安排，2010年4月15—5月31日，市政協(xié)農(nóng)業(yè)委組織部分省、市政協(xié)委員，在王善國副主席的帶領下，先后深入到全市7個縣（市、區(qū)），31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，63個村組及部分林業(yè)站，對集體林權制度改革情況進行了廣泛深入的調(diào)查研究。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下。

一、林改基本情況及主要成效

我市屬全省重點集體林區(qū)之一，全市林地總面積1162.08萬畝，其中集體林地面積1111.43萬畝，占林地總面積的 95.6%。按照中央和省林改工作總體安排部署，2007年9月，我市率先在開江縣進行集體林權制度改革試點。2008年3月，在總結試點縣工作經(jīng)驗的基礎上，全面啟動了集體林權制度改革。全市林改共涉及310個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2817個村，119.78萬農(nóng)戶。兩年多來，各級黨政領導對林改工作高度重視、周密部署，林業(yè)主管部門精心組織、規(guī)范操作，廣大干部群眾積極參與、主動配合，目前已基本完成集體林權主體改革任務。共劃定公益林557.1萬畝，占林地總面積的47.94%，商品林604.9萬畝，占52.06%，應確權頒證面積1111.43萬畝，應頒發(fā)林權證119.78萬戶，截止2010年5月31日，全市已完成集體林確權勘界1109.85萬畝，占林改總面積的99.86%，發(fā)放林權證103.61萬戶，占應發(fā)戶數(shù)的86.5%， 達縣、大竹、宣漢三縣主體改革已通過市級檢查驗收，開江縣、通川區(qū)和渠縣已申請市級檢查驗收，萬源市正在全面開展自查工作，全市林改工作成效明顯。

（一）林改讓農(nóng)民吃上了“定心丸”。目前全市絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已頒證到戶，廣大農(nóng)民群眾拿到了“放心證”和“明白證”，使林農(nóng)真正成為了林地的主人，基本實現(xiàn)了“山定權、樹定根、人定心”的改革目標。問卷調(diào)查表明，群眾對林改工作的滿意率達95%以上。廣大林農(nóng)看到了發(fā)展林業(yè)增收致富的希望，愛林、護林、造林和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性不斷高漲，林業(yè)生產(chǎn)力進一步得到解放。

（二）增強了林農(nóng)保護森林資源的主動性。林改前，森林資源屬集體所有，多數(shù)群眾對森林防火、病蟲害防治及舉報制止亂砍盜伐等關心重視不夠。林改后，許多林農(nóng)自發(fā)地設立護林告示牌，開設防火路，加強巡山護林，保護森林資源的積極性和主動性明顯增強。

（三）調(diào)動了林農(nóng)發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性。由于明晰了林地產(chǎn)權，落實了經(jīng)營主體，林農(nóng)投入林業(yè)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性不斷提高，全市涌現(xiàn)出一批造林大戶和林業(yè)專業(yè)合作社，以及發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)的先進典型，帶動了一方經(jīng)濟發(fā)展。

（四）加快了林地經(jīng)營權的合理流轉。近年來，隨著集體林權制度改革的不斷深入，我市林地流轉日趨活躍，這對盤活森林資產(chǎn)，促進各種生產(chǎn)要素向林業(yè)產(chǎn)業(yè)流動有著積極的作用。截至目前，全市已流轉林地941宗，面積26萬余畝，金額達3850余萬元。

（五）進一步促進了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。我市集體林權制度改革工作始終貫徹執(zhí)行《森林法》、《村民委員會組織法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)。農(nóng)民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權得到保障，農(nóng)村基層民主法制建設得到加強。目前全市已調(diào)處林權林界糾紛924件，調(diào)處率達98.4%，穩(wěn)妥地處理了許多歷史遺留的林地糾紛問題，有效地化解了長期存在的矛盾和糾紛，密切了黨群、干群關系，促進了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

二、存在的主要問題

（一）主體改革進展不夠平衡，林改檔案有待規(guī)范完善。

目前，全市林改主體改革雖已基本完成，但由于林改工作面寬量大，任務繁重，經(jīng)費不足，歷史遺留的林權糾紛較多，全市仍有13.18%的林權證未頒發(fā)到戶，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一本未發(fā)，尤其是北部山區(qū)林改工作相對滯后，制證、頒證進度緩慢。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因舉家外出農(nóng)戶較多，使部分林改檔案不同程度存在漏簽、代簽及林地四至界線表述不清等問題，亟待規(guī)范完善。

（二）改革配套政策難以落實，改革試點工作進展緩慢。

去年，省林業(yè)廳將開江縣確定為全省森林采伐管理改革試點縣，將萬源市確定為省級公益林生態(tài)效益補償制度改革試點縣（市）。由于《森林法》等相關法律法規(guī)與現(xiàn)行林改政策個別條款存在矛盾和沖突，而又未重新修訂，主管部門擔心商品材采伐管理權限一旦下放，將違背相關法律法規(guī)并可能造成新一輪的亂砍濫伐，因而只將農(nóng)民自用材審批權限額下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，商品材采伐審批權暫未下放，探索突破原有的林木采伐管理制度難度很大。

（三）生態(tài)效益補償標準偏低，資源保護管理任務繁重。

2009年，中央財政對天然林保護和退耕還林兩大工程新增公益林，省財政對試點縣（市）省級重點公益林都實行5元/畝年的生態(tài)效益補償（實際兌現(xiàn)農(nóng)戶4.75元/畝年），補償標準明顯偏低，一定程度上挫傷了廣大林農(nóng)保護管理生態(tài)公益林的積極性。另一方面，林權下戶后，由于經(jīng)營主體發(fā)生重大變化，舉家外出現(xiàn)象突出，面對千家萬戶，森林資源保護管理又面臨宣傳教育、組織發(fā)動和經(jīng)費籌措等新的問題和困難，加之林區(qū)基礎設施薄弱，林業(yè)“三防”（森林病蟲害防治、森林防火、防止亂砍濫伐）手段落后，增大了資源保護管理難度。

（四）林地流轉“兩過”現(xiàn)象突出，亟待清理糾正規(guī)范完善。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全市林地流轉尚處于起步階段，與省內(nèi)外先進地區(qū)相比差距較大。由于相應的林權管理、交易和資產(chǎn)評估機構尚未建立，流轉信息渠道不暢，多數(shù)地方林地流轉存在期限過長、價格過低的現(xiàn)象。流轉年限一般在30年以上，最高達70年，賣了子孫的林，用了子孫的錢；畝年均流轉金額一般在2至5元之間，最低僅1元左右，最高不到10元，林賤傷農(nóng)，損害了林農(nóng)的切身利益。

（五）產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體水平較低，林農(nóng)增收致富難度較大。

近年來，全市林業(yè)產(chǎn)業(yè)雖有較快發(fā)展，但總體發(fā)展水平仍然較低。從事木材粗加工的企業(yè)小而散，而精深加工的龍頭企業(yè)少，資源浪費嚴重，經(jīng)濟效益普遍較低。林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集約化程度不高，輻射帶動力弱。林改后，經(jīng)營主體更加單一、分散，專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展滯后，林農(nóng)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)門路少、困難多、增收難度大。

三、對策及建議

（一）切實抓好各項后續(xù)工作，全面完成主體改革任務。

一是要進一步加快林權證的制證、頒（換）證工作，力爭盡快全部發(fā)放到戶；二是認真開展主體改革“回頭看”，妥善處理尚未調(diào)解的林權糾紛，加強監(jiān)督檢查，及時進行查漏補缺，規(guī)范完善林改檔案；三是盡快完成對渠縣、通川區(qū)的市級檢查驗收，做好省級檢查驗收的各項準備工作。建議林業(yè)主管部門會同財政及時將上級下?lián)艿牧指墓ぷ鹘?jīng)費撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；鑒于林改工作經(jīng)費缺口較大，地方財政應予以適當補貼，確保全市集體林權制度改革任務的全面完成。

（二）修訂完善相關法律法規(guī)，加快推進配套政策改革。

集體林權制度改革是繼農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革后的又一次重大改革，必將對林地權屬、經(jīng)營主體、資源管理、林權流轉及生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生重大而深遠的影響�，F(xiàn)行《森林法》及其相關法律法規(guī)已不能完全適應改革發(fā)展的需要，在一定程度上制約和影響了配套政策改革的進行。建議國家和省立法機關會同各級林業(yè)主管部門認真開展立法調(diào)研，盡快修訂《森林法》及其相關法律法規(guī)，為配套政策改革提供法律依據(jù)和政策支持。

（三）逐步提高生態(tài)補償標準，創(chuàng)新資源保護管理機制。

生態(tài)公益林是國家森林資源的重要組成部分，實行公益林生態(tài)效益補償，對于調(diào)動林農(nóng)保護和建設生態(tài)公益林的積極性，提高生態(tài)公益林管護成效，充分發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益具有十分重要的意義和作用。建議國家、省級和地方公益林實行統(tǒng)一的補償標準，并逐年提高，力爭在3-5年內(nèi)畝平達到30元，以真正實現(xiàn)“生態(tài)受保護、林農(nóng)得實惠”的改革目標。各級財政要繼續(xù)加大對林業(yè)“三防”資金的投入力度，森林防火、病蟲害防治經(jīng)費和基層林業(yè)站所、國有林場職工工資及公務費等都要足額納入財政預算，切實提高森林資源保護管理的能力和水平。各地應因地制宜地探索“分戶承包、聯(lián)戶管護”的新機制和新途徑，積極開展森林火災及病蟲害保險試點工作，推進森林資源保護管理的規(guī)范化、制度化建設。

（四）建立健全林權流轉平臺，穩(wěn)步推進林權規(guī)范流轉。

目前林權流轉過程中出現(xiàn)的“兩過”現(xiàn)象，主要原因在于林權管理、交易和森林資產(chǎn)評估機構缺失。結合我市實際，建議建立縣級林權管理中心，實行定編、定員，以強化林權管理和森林資源保護；建議市級組建獨立核算、自負盈虧的林權交易中心和森林資產(chǎn)評估咨詢服務中心，穩(wěn)步推進林權規(guī)范有序流轉，認真解決流轉年限過長、價格過低的問題，切實保護林農(nóng)利益。

（五）加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，努力促進林農(nóng)增收致富。

一是繼續(xù)清理整頓小而散的木材粗加工企業(yè)，切實保護森林資源；二是提高準入門檻，引進、扶持精深加工重點龍頭企業(yè)，增強產(chǎn)業(yè)輻射功能；三是引進業(yè)主、培植專業(yè)合作社和專業(yè)大戶，大力發(fā)展短輪伐期工業(yè)原料林；四是加快發(fā)展以渠縣青花椒、大竹香椿、開江銀杏、宣漢葛根及萬源樹花菜等為重點的特色林產(chǎn)業(yè)及林下種養(yǎng)業(yè)，推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)�；�發(fā)展進程；五是以國家級和省級森林公園為重點，積極發(fā)展生態(tài)旅游觀光產(chǎn)業(yè)。建議各地通過加大財政投入、設立林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，整合項目資金，開展林權抵押貸款及吸納社會閑散資金等多元化投入渠道，管好用好退耕還林后續(xù)發(fā)展資金，有效解決林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足的問題和困難，推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，促進林農(nóng)增收致富。