地方政協(xié)民主監(jiān)督制度化思考

渠縣政協(xié)主席   許  平

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是中國特色社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)公民平等有序政治參與的現(xiàn)實(shí)途徑。黨的十七大把“完善民主監(jiān)督機(jī)制”作為“推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)”的具體要求之一。這對于地方政協(xié)進(jìn)一步強(qiáng)化民主監(jiān)督職能，提高民主監(jiān)督實(shí)效，推進(jìn)民主監(jiān)督制度化建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和可操作性。

地方政協(xié)民主監(jiān)督存在的誤區(qū)：

----認(rèn)識層面上的誤區(qū)。認(rèn)為政協(xié)民主監(jiān)督：一是“無用”。監(jiān)督者“不說白不說，說了也白說”，被監(jiān)督者“可聽可不聽，聽了沒反應(yīng)”。二是“不硬”。紀(jì)律監(jiān)督是“利劍”，法律監(jiān)督是“鋼鞭”，政協(xié)民主監(jiān)督是“下火巴蛋”。三是“惹禍”。提批評不如提建議，點(diǎn)社會現(xiàn)象容易，批實(shí)質(zhì)對象為難，評議基層單位好說，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不易，提發(fā)揚(yáng)民主可以，講權(quán)力制衡犯忌。四是“偏煩”。履行職能中“協(xié)商靠通氣、監(jiān)督靠賭氣、參政靠運(yùn)氣”，等等。這些誤區(qū)大多在于思想認(rèn)識不到位。

一是對政協(xié)民主監(jiān)督有利于鞏固提高中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的認(rèn)識不到位。毛澤東同志總結(jié)歷代王朝更替規(guī)律時(shí)曾告誡全黨“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈”。隨后提出的“長期共存、互相監(jiān)督”主要意在讓民主黨派通過政協(xié)對共產(chǎn)黨民主監(jiān)督。鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》中強(qiáng)調(diào)，通過政協(xié)“能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)ξ覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭�”。江澤民同志提出“要完善民主監(jiān)督機(jī)制，暢通下情上達(dá)的渠道，加大民主監(jiān)督的力度”。胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中高屋建瓴地指出，要推進(jìn)政協(xié)職能制度建設(shè)，“把政治協(xié)商納入決策程序，完善民主監(jiān)督機(jī)制，提高參政議政實(shí)效”。這些論述無一不表明政協(xié)民主監(jiān)督對鞏固和提高中國共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的作用不可忽視。對此，應(yīng)把握要領(lǐng)，抓住實(shí)質(zhì)，提升理解。

二是對政協(xié)民主監(jiān)督系非權(quán)力監(jiān)督的實(shí)質(zhì)認(rèn)識不到位。政協(xié)的民主監(jiān)督主要是對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過提出意見、建議和批評來實(shí)現(xiàn)的，是一種非權(quán)力監(jiān)督。由于社會生活中存在著對權(quán)力監(jiān)督不敢掉以輕心，對非權(quán)力監(jiān)督不以為然的現(xiàn)象，加之非權(quán)力監(jiān)督本身所具有的柔性特點(diǎn)，以致不少人認(rèn)為政協(xié)民主監(jiān)督不能“撤免職務(wù)”不如黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督“強(qiáng)硬”，不能直接糾正或終止違法行為不如人大監(jiān)督“起效”。而實(shí)質(zhì)上，政協(xié)的民主監(jiān)督本質(zhì)上是人民監(jiān)督，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》（中發(fā)【2006】5號）文件中進(jìn)一步明確指出，人民政協(xié)的民主監(jiān)督，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。也就是說，它是政治體制和政治制度層面意義上的監(jiān)督，重點(diǎn)在于對國家權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行具體監(jiān)督。實(shí)踐中存在的模糊認(rèn)識常常在于忽視了政協(xié)民主監(jiān)督的非權(quán)力性，以為政協(xié)民主監(jiān)督無所不包，以民主監(jiān)督的廣泛性取代了它的政治性。當(dāng)一些具體問題或建議、批評未及時(shí)解決或落實(shí)時(shí)就怨天尤人，以致認(rèn)為民主監(jiān)督是   “火巴場合”，起不到實(shí)質(zhì)作用。

----操作層面上的誤區(qū)。

地方政協(xié)在實(shí)際工作中，常常困擾于幾個(gè)不好區(qū)別：

一是政治監(jiān)督與工作監(jiān)督。我國實(shí)行的是議行合一的人民代表大會制度，而在政黨制度上實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。人民政協(xié)作為統(tǒng)戰(zhàn)性黨派性組織，其民主監(jiān)督有著廣泛的代表性，同時(shí)也是一種有組織的監(jiān)督。這種監(jiān)督在政協(xié)組織內(nèi)，按照共同的政治準(zhǔn)則，通過一定的程序，將各界別代表的廣大群眾自發(fā)的政治參與熱情轉(zhuǎn)化為有組織的制度化政治參與，這種有序性有利于政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。政協(xié)不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，也不具備執(zhí)政黨和國家權(quán)力機(jī)構(gòu)所具有的決策、執(zhí)法、行政、管理職能。雖然它的監(jiān)督是通過建議和批評進(jìn)行的，但在中國特色社會主義監(jiān)督體系中，同黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督一樣，都具有對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督作用。我國的基本政治制度和政協(xié)組織的性質(zhì)決定人民政協(xié)的民主監(jiān)督是政治監(jiān)督。然而，實(shí)際工作中，如何把關(guān)注群眾日常生活中的一般問題同關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題統(tǒng)一起來，對微觀問題隨時(shí)發(fā)現(xiàn)隨時(shí)提出，對宏觀問題發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督作為高層次監(jiān)督特有的影響力，真正把握好政治監(jiān)督與工作監(jiān)督的區(qū)別，往往是“說起容易，做起難”。

二是監(jiān)督的廣泛性與有序性。政協(xié)委員來自不同的地域，聯(lián)系著各界別的廣大群眾，他們所提的意見、建議、批評具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，體現(xiàn)了不同角度、不同層次的社情民意。近年來，黨中央對人民政協(xié)民主監(jiān)督作出了不少原則性規(guī)定，擴(kuò)充了內(nèi)容，拓展了形式。但在實(shí)際工作中，隨著公民政治參與熱情的高漲，如何使來自社會各界的意見、建議和批評言路通暢并通過政協(xié)組織有序地上達(dá)下疏，尤其是要讓受民主監(jiān)督影響的利益相關(guān)者盡可能地接受監(jiān)督并改進(jìn)工作，至今仍是擺在地方政協(xié)工作中的一道難題。反映意見、建議尤其是批評，注重了廣泛性，“老百姓高興而當(dāng)事者不高興”，把嚴(yán)了反映問題的有序性，“建言者不高興而政協(xié)掉威信”。

三是監(jiān)督的“柔性”與“剛性”。政協(xié)民主監(jiān)督融非權(quán)力監(jiān)督的柔性特點(diǎn)與政治監(jiān)督的剛性要求于一體。當(dāng)今社會，民主監(jiān)督的公開性和透明度越來越高，要求更廣泛更有深度地反映民情民意，更為有效地集中民智民力，同時(shí)為民執(zhí)言的責(zé)任意識也迫使政協(xié)委員及其政協(xié)組織既要準(zhǔn)確、正確地提出問題，又能提出切實(shí)可行、可操作的改進(jìn)措施或解決問題的方案，才能減少民主監(jiān)督的隨意性和不確定性，增強(qiáng)意見、建議乃至批評的科學(xué)性，從而增進(jìn)民主監(jiān)督的實(shí)效。面對這樣的時(shí)代要求，政協(xié)民主監(jiān)督的力度“柔”了，則不著痛癢，易流于形式；“剛”了，則擔(dān)心監(jiān)督越位，易偏離方向。

四是個(gè)人行為與組織行為。政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容形式多樣。除了以各種會議形式、調(diào)研視察、提案和建議案所表現(xiàn)的組織方式的監(jiān)督之外，日常工作中特別是個(gè)案之中大多以政協(xié)委員個(gè)人方式表達(dá)監(jiān)督的意見、批評和建議。實(shí)際工作中這種表達(dá)往往被認(rèn)為是委員的個(gè)人行為，因而難以引起決策層的高度重視。其實(shí)，政協(xié)委員的意見、批評和建議，在具體問題上表現(xiàn)為委員個(gè)人行為對被監(jiān)督對象的監(jiān)督，而在整體上仍然屬于政協(xié)組織行為，是政協(xié)有組織監(jiān)督的一部分。人民政協(xié)堅(jiān)持平等協(xié)商、各抒己見、求同存異、廣納建言，鼓勵(lì)各參加單位特別是委員在履職中提出批評，發(fā)表不同意見，從制度上保證了委員的話語權(quán)。委員通過政協(xié)組織發(fā)表意見、建議和批評，在很大程度上代表人民群眾的意愿和呼聲，促使公共決策最大限度地維護(hù)民利，形成有效平衡社會利益的決策機(jī)制，要以增強(qiáng)人民群眾對決策的認(rèn)同感，使決策的執(zhí)行能變成大多數(shù)人的自覺行動。

加強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督制度化建設(shè)勢在必行。

制度問題帶有根本性、長期性和穩(wěn)定性。制度規(guī)范行為。通過制度建設(shè)把政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式、方法和程序確定下來，可使政協(xié)行使民主監(jiān)督的權(quán)利得到長久的保障，同時(shí)也可使黨政部門以及其工作人員對待政協(xié)民主監(jiān)督的態(tài)度和行為受到約束，有助于廣納賢策，減少工作的隨意性和不確定性。中發(fā)【2006】5號文件和黨的十七大報(bào)告對推進(jìn)政協(xié)三大職能制度建設(shè)提出了明確要求，如何使之具體化并落實(shí)在實(shí)際操作之中，筆者認(rèn)為要解決好幾個(gè)問題：

----政協(xié)民主監(jiān)督不求“說了算、能拍板”，但求說真話、講實(shí)情、論實(shí)理，即“合情在理依法”，靠“說得對、促改進(jìn)”來樹立民主監(jiān)督的威信。

----政協(xié)民主監(jiān)督應(yīng)該成為一種常態(tài)。政協(xié)工作雖不直接決策，但圍繞“協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局”發(fā)揮重要作用必然會影響決策并作用于決策。當(dāng)前社會生活中不在于是否缺乏民主監(jiān)督，而是在于民主監(jiān)督不斷積累完善形成制度規(guī)范并能夠長久地發(fā)揮作用，形成人們正確運(yùn)用、社會正常接受的常態(tài)，而非某些時(shí)候權(quán)宜之計(jì)的措施。

---科學(xué)的制度設(shè)計(jì)是促進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督健康發(fā)展的重要條件。強(qiáng)化地方政協(xié)民主監(jiān)督職能，提高民主監(jiān)督實(shí)效，要靠完善機(jī)制促使監(jiān)督的實(shí)體與監(jiān)督的程序并重，監(jiān)督的行為規(guī)劃與實(shí)施機(jī)制并重，進(jìn)而與時(shí)俱進(jìn)不斷完善和鞏固，以制度化創(chuàng)新成果形式保留下來并常態(tài)運(yùn)用于政協(xié)履職之中。

當(dāng)前，應(yīng)注重完善以下幾種制度：

一、完善民主監(jiān)督約束制度

加大民主監(jiān)督力度，基礎(chǔ)在規(guī)范，保障在機(jī)制，政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，行使非權(quán)力監(jiān)督要“硬”起來，就需要通過黨委的核心作用健全民主監(jiān)督約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督規(guī)范化、制度化。

到目前為止，有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督的文件，都還不具有國家意志和法律的普遍性、強(qiáng)制性、規(guī)范性和社會約束力，地方執(zhí)行起來因隨意性大，約束力差，“一頭熱”現(xiàn)象仍然存在。這在一定程度上影響和制約了政協(xié)民主監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。我國憲法明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，將長期存在和發(fā)展。”這一制度作為我國的一項(xiàng)基本政治制度，應(yīng)該賦予其體現(xiàn)國家意志和法律效力的約束力。一是可以考慮通過立法將政協(xié)民主監(jiān)督上升為法規(guī)，出臺一部類似人大監(jiān)督法之類的法律規(guī)范，將政協(xié)民主監(jiān)督的主體、對象、內(nèi)容、方式、程序、結(jié)果運(yùn)用等作出詳盡規(guī)定，使之具有更大的權(quán)威性和約束力。二是加大對憲法和政協(xié)章程的宣傳力度，營造民主監(jiān)督的良好氛圍。憲法對人民政協(xié)的性質(zhì)、地位、作用做出了明確規(guī)定，依據(jù)憲法所制定的《政協(xié)章程》和《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，對各級政協(xié)組織的職權(quán)和政協(xié)委員的民主權(quán)利做出了相應(yīng)規(guī)定，要進(jìn)一步通過多種形式在全黨、全社會廣泛宣傳，形成有利于人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的良好氛圍。三是要建立重大事項(xiàng)議事規(guī)則。凡重大政策出臺、重要人事變動、重大建設(shè)項(xiàng)目、發(fā)展規(guī)劃等都必須通過政協(xié)的協(xié)商，接受民主監(jiān)督。四是要依法制定政協(xié)委員行使民主權(quán)利的法律保障措施。使政協(xié)委員真正成為聽民聲、察民情、話民意的“評論員”，忠實(shí)代表廣大群眾行使民主監(jiān)督權(quán)利的“監(jiān)督員”，對黨委、政府及其工作人員的工作提出建議、批評和意見的“觀察員”。同時(shí)要以組織形式保證委員提出批評、進(jìn)行檢舉、發(fā)表不同意見的自由，對委員批評、舉報(bào)進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的應(yīng)視為侵權(quán)，予以依法處理。五是要加強(qiáng)民主監(jiān)督程序的規(guī)范化和制度化。政協(xié)民主監(jiān)督具有普遍參與性和公開性要求，監(jiān)督的主體具有平等性和合法性，監(jiān)督的結(jié)果具有共識性和有效性。因此，對政協(xié)委員在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上要有健全的制度保障，才能保證其按規(guī)則和規(guī)范辦事，達(dá)到民主監(jiān)督的有序進(jìn)行。

二、完善民主監(jiān)督運(yùn)行制度

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、《中國人民政治協(xié)商會議章程》和《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》以及中共四川省委《關(guān)于認(rèn)真貫徹<政協(xié)四川省委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的實(shí)施辦法>的通知》和政協(xié)四川省委員會《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的實(shí)施辦法》，對規(guī)范政協(xié)工作發(fā)揮了重要作用。這些文件規(guī)定的原則要細(xì)化到具體操作乃至實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化，還需對其范圍、內(nèi)容、形式、程序等與時(shí)俱進(jìn)作出更加明確而具體的操作性規(guī)定。實(shí)施民主監(jiān)督也還需要建立符合規(guī)定，切合實(shí)際，可操作性強(qiáng)的工作程序。民主監(jiān)督工作所涉及到的題目選擇、內(nèi)容安排、程序確定、辦法實(shí)施、聯(lián)系反饋等諸多環(huán)節(jié)上應(yīng)制定和完善措施，使工作全過程的每個(gè)階段、每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)步驟，相互聯(lián)系，相互作用，有章可循，有規(guī)可依。在監(jiān)督內(nèi)容上，要以對憲法、法律的實(shí)施和國家機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督為重點(diǎn)；在監(jiān)督形式上，既要堅(jiān)持過去一些行之有效的方式，又要大膽創(chuàng)新，充分吸收各地政協(xié)組織在實(shí)踐中總結(jié)出來的諸如：政協(xié)論壇、政情通報(bào)、聽證會、民主評議、參與執(zhí)法檢查、跟蹤提案辦理、委派監(jiān)督員、督辦實(shí)施主動導(dǎo)向式監(jiān)督等新的好做法，從而使民主監(jiān)督的形式更加靈活多樣，切實(shí)有效。

三、完善民主監(jiān)督成果運(yùn)用制度

過程以結(jié)果為目的。政協(xié)民主監(jiān)督的過程最終要以監(jiān)督的結(jié)果即被監(jiān)督者達(dá)到監(jiān)督的實(shí)效為結(jié)果。首先，要提高民主監(jiān)督質(zhì)量。政協(xié)在履行民主監(jiān)督職能時(shí)，要掌握基本情況，找準(zhǔn)關(guān)鍵問題，抓住主要矛盾。反映的問題，要真實(shí)可靠，有典型意義，是黨和政府關(guān)心的重要問題，是人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題，所提的意見要有針對性、可行性、操作性，出的主意是真招、實(shí)招和高招。其次，要爭取黨政領(lǐng)導(dǎo)重視。民主監(jiān)督是一種雙向行為，要取得良好的效果，需要監(jiān)督者與被監(jiān)督者的共同努力，既要政協(xié)方面積極主動，更需要黨政部門的理解和支持。因此，政協(xié)組織要主動與黨政有關(guān)部門溝通情況，對民主監(jiān)督重大內(nèi)容和部署要主動向黨委請示匯報(bào)，對監(jiān)督進(jìn)展情況和遇到的重大問題要及時(shí)反映。對重要的意見、建議或總結(jié)的成績、經(jīng)驗(yàn)和在檢查、監(jiān)督、評議中發(fā)現(xiàn)的問題、提出的整改意見，應(yīng)形成書面材料，及時(shí)報(bào)送黨委、政府或其他被監(jiān)督對象。對國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督，要通過分析，將具體意見報(bào)送黨委、政府，作為任免有關(guān)人員的參考。要加強(qiáng)與紀(jì)檢、人大、政府以及其他監(jiān)督職能部門的合作，互通情況，交流材料，反饋意見，使政協(xié)的民主監(jiān)督與行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等相互配合，相得益彰，創(chuàng)造履行民主監(jiān)督職能良好的外部環(huán)境。再次，要重視民主監(jiān)督成果運(yùn)用。上級黨委應(yīng)定期或不定期檢查下級黨政部門接受政協(xié)民主監(jiān)督的情況，并將接受民主監(jiān)督納入工作考核范疇，考核結(jié)果記入政績檔案，作為獎懲依據(jù)。黨政領(lǐng)導(dǎo)及其部門負(fù)責(zé)人的提拔使用應(yīng)充分聽取、征求政協(xié)的意見。在民主監(jiān)督中，對那些大法不犯、小錯(cuò)不斷，通過建議和批評仍不進(jìn)行整改的國家機(jī)關(guān)工作人員，政協(xié)應(yīng)有建議采取組織措施的權(quán)利。對堅(jiān)持真理、勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督，在履行民主監(jiān)督職能中做出突出貢獻(xiàn)的政協(xié)組織和政協(xié)委員以及自覺接受民主監(jiān)督、虛心采納政協(xié)民主監(jiān)督意見、積極改進(jìn)工作的黨政部門要予以獎勵(lì)和表彰。

政協(xié)職能的不斷加強(qiáng)有賴于制度建設(shè)的不斷推進(jìn)和完善。政協(xié)民主監(jiān)督的加強(qiáng)必然要表現(xiàn)為民主監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化、程序化的不斷發(fā)展和演進(jìn)。如果實(shí)施民主監(jiān)督這項(xiàng)工作的成果，能夠訴諸于形成制度并隨著社會的進(jìn)步不斷加以完善和鞏固，最終以法律形式固定和保留下來，這種制度的創(chuàng)新一定會更加有利于社會主義民主政治的健康發(fā)展。