關于加快全市社會養老服務體系建設的建議

　　提案者：市政協提案委員會、民革市委、民盟市委、民建市委、農工黨市委

　　主辦單位：市民政局

　　提案內容：

　　當前，我國已從以“人口紅利”為經濟增長重要因素的國家，進入了老齡化社會�！拔锤幌壤稀背蔀槲覈�老齡化社會的重要特征。從我市來看，已進入人口老齡化快速發展階段。截至2013年底，全市60歲以上老年人口已達114萬人，占總人口的16.5%。據測算，到2015年，全市60歲以上老年人口將突破120萬，約占人口總數的18%。積極應對人口老齡化、加快社會養老服務體系建設，保障人人享有基本養老服務，是我們黨和政府作出的莊嚴承諾，也是全面建成小康社會的一項緊迫任務。

    近年來，市委、市政府先后出臺了《關于加快發展養老服務業的意見》等系列文件，初步形成了養老服務的政策框架，全市養老服務工作取得了一定成效。目前，全市有各類養老機構264所，床位2.88萬張，入住老人2.68萬人，創建省級養老服務示范社區14個，市級養老服務示范社區18個，建設農村互助養老幸福院、服務中心178個。

    一、主要問題

    （一）養老服務設施供需矛盾突出。一是養老床位缺口大。目前，平均每千名老人擁有養老床位數僅25張，其中敬老院床位數約占90 %。按照全國、省、市老齡事業發展“十二五”規劃提出的“到‘十二五’末，每千名老人擁有養老床位數達到30張”的要求，“十二五”末我市養老床位數至少應達到3.6萬張，缺口較大。公辦養老機構重點解決農村“五�！�、城鎮“三無”老人及孤老優撫對象的基本養老問題。如渠縣有慶敬老院入住“三無”老人60人，尚有180多名“五�！崩先藷o法入住。在保障特殊對象養老的前提下，為彌補社會養老資源的不足，一些條件相對較好的公辦養老機構如市福利院開設了代養區，只有80多張床位，非常緊張，“一床難求”。由于歷史原因，絕大多數城市社區養老服務設施用房緊張，沒有場地建設老年日間照料中心。二是資源配置不合理。民辦養老機構發展滯后，全市僅7所，床位1070張，普遍規模小、檔次不高、服務單一、經營困難；分布也不平衡，除通川、大竹和渠縣外，其余縣（市、區）為空白。三是老年活動場所少。專門的老年活動場所稀缺，主城區濱河路門球場亟待修繕，新建市老年活動中心（市老年大學）的前期工作進展緩慢。

    （二）社區居家養老服務發展滯后。居家養老作為養老的主要方式，缺乏政策支持，主要由社區管理，沒有專業的社會組織參與管理和運營。現有的社區日間照料室服務內容和功能單一，利用率不高，相當一部分日間照料室沒有運行補貼資金和相對固定的服務人員。空巢老人、高齡老人家庭所需的服務不能滿足需求，生活半自理和不能自理老年人的護理需求缺口大。同時，社區大多沒有建立居家養老服務信息平臺，社區與老人、老人與功能部門及服務單位之間信息不暢。

    （三）養老服務隊伍整體水平不高。在全市現有養老護理人員中，大多以臨時招聘為主，普遍存在著文化程度低、年齡偏大、流動性強，缺乏必要的專業護理知識，只是為入住老人提供吃、住、遵醫囑按時服藥等基本生活需求上，且護理和管理人員工資偏低（公辦的均執行當地最低工資標準），造成養老服務人員嚴重不足，有的養老機構護、養人員比例達1：20以上。

    二、原因分析

    （一）發展規劃滯后。由于對迅猛到來的“銀發浪潮”缺乏思想準備和足夠認識，許多地方沒有將養老服務設施建設用地納入城鄉建設、土地利用總體規劃和年度規劃。無論公辦還是民辦養老機構，普遍反映“用地難”。如2012年3月，市政府批準擬征地20畝，新建集老人學習、健身、托養、休閑、娛樂于一體的綜合性老年活動中心（市老年大學），至今仍未確定選址。

    （二）資金投入不足。地方財政沒有設立養老服務體系建設專項資金。市委、市政府《關于加強老齡工作的意見》中“市、縣財政要按照60周歲以上老年人每人每年不低于1元的標準分別安排老齡事業發展基金”的規定，除宣漢、大竹外，市本級及其余縣（市、區）均沒有落實到位。

    （三）政策落實乏力。雖然《關于支持社會力量興辦養老服務機構的意見》（達市府辦發〔2009〕9號）中明確了一些優惠扶持政策，但有些規定缺乏可操作性，對各級各地年度執行情況也無考核細則。如“各地每年要安排一定數量的用地指標用于發展養老服務項目”、“有條件的地方可對社會力量興辦福利院、非營利性養老機構給予一次性開辦補助”等，均無具體的量化指標，難以操作。

    三、對策建議

    （一）加強組織領導，落實扶持政策

將老齡事業和產業發展納入經濟社會發展總體規劃，及時出臺達州市關于大力發展養老服務業的實施意見，細化和落實養老機構規劃建設、稅費減免、信貸支持、用地、用水、用電等優惠扶持政策。加大對國發〔2013〕35號文件關于“各地在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施”政策的執行力度，市、縣政府根據養老服務實際需求，將養老服務設施建設納入城鄉建設和土地利用總體規劃和年度規劃。新建居住區根據規劃要求和建設標準，配套建設養老服務設施，列入土地出讓合同，與住宅小區同步規劃、同步建設、同步驗收，并納入縣域經濟社會發展年度目標考核。老舊小區可通過購置、置換、租賃等方式完成達標建設。抓好光榮院、敬老院、福利院建設。加快新建市老年活動中心（市老年大學）的前期工作。保護和修繕達州城區濱河路門球場。通過多種宣傳形式，營造尊老、敬老、愛老的良好輿論氛圍。

    （二）加大投入力度，提供資金保障

    一是加大財政投入力度。設立社會養老服務設施建設專項財政資金。公辦養老機構的建設、管理和運行經費，納入同級財政公共預算。二是完善財政支持制度。完善政府供養制度，保障農村“五�！�、城鎮“三無”老人的基本生活不低于當地村（居）民平均生活水平，并建立自然增長機制；完善80周歲以上老人高齡津貼制度，確保全覆蓋；建立養老服務補貼制度，對低收入的高齡、失獨、失能等困難老年人，借鑒外地經驗，采取發放養老服務券（卡）等形式，為他們入住養老機構或接受社區、居家養老服務提供支持。三是建立多元投入機制。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，加大民辦公助力度，積極引導和鼓勵企業、公益慈善組織及其他社會力量參與養老服務設施的建設、運行和管理。通過農村土地流轉、新型農業經營主體培育等帶來的紅利，為農村養老資金開辟有效來源。

    （三）積極創造條件，服務居家養老

    大力拓展“居住在家中、生活在社區、服務有機構”的居家養老覆蓋面。一是完善服務方式。以市場化運作方式開展居家養老服務。對經濟條件差、生活不能自理的城鄉特困居家老人，采取政府購買服務的方式，由社會中介組織、家政服務企業為其提供生活照料、家政服務、康復護理、精神慰藉等服務。二是拓展服務功能。探索居家養老服務機構與社區衛生服務中心合作共建、養醫結合的新機制，方便大部分老人不出社區就能夠享受到基本醫護服務。三是搭建信息平臺。以社區養老服務中心為依托，采取 “一鍵通”、健康檔案、服務手冊、社區呼叫系統等多種形式，構建社區養老服務綜合性信息平臺，為居家老人提供便捷高效的服務。

    （四）統籌資源配置，發展農村養老

    探索創新符合達州農村實際的養老模式，建立覆蓋鄉、村、組的養老網絡。一是落實養老場所。健全農村五保供養機構功能，支持鄉鎮五保供養機構成為區域性養老服務中心。租賃農村閑置的校舍、廠房，利用行政村和較大自然村的農家大院，進行改造和維修，作為互助養老服務中心場所。二是積極分類推進。鄉鎮敬老院，重點解決五保老人的養老問題；互助養老服務中心，重點解決高齡、空巢和失能困難老人的養老問題，有條件的村還可以組建流動看護組，根據老人實際需求上門服務；在組上建立互助組，重點解決生活基本能夠自理的老人的養老問題。三是依托基層組織。發揮村民自治功能和婦聯、老年協會的作用，督促家庭成員承擔贍養責任，組織開展鄰里互助和志愿服務。

    （五）推進教育培訓，提升服務水平

    一是加強職業培訓。依托四川文理學院、達州職業技術學院等院校，增設養老服務相關專業和課程，擴大招生規模。在條件較好的養老機構建立養老服務實訓基地。加強老年護理人員專業培訓，逐步推行持證上崗制度，實現服務標準化。對通過職業技能鑒定的持證從業人員，按持證等級給予政府補貼。二是開發公益崗位。制定政府向社會力量購買養老服務的政策措施，吸納農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員等在養老機構和社區從事養老服務。積極改善養老護理人員工作條件，加強勞動保護和職業防護，依法繳納養老保險費，提高其工資福利待遇。三是開展志愿活動。廣泛開展志愿者與老年人長期結隊服務活動，努力解決空巢、高齡等老年群體在養老方面的困難。