關于我市農村土地流轉情況的調研報告

根據市政協工作部署，市政協農業委員會近期組織部分政協委員，分三組深入開江縣新太、廣福、任市、普安，宣漢縣雙河、胡家以及萬源市石塘、白羊、官渡等9個鄉鎮，通過實地走訪、查閱資料、座談討論、問卷調查等方式，對我市農村土地流轉現狀、土地綜合利用、規�；�經營、農民增收等情況進行了專題調研。現將調研情況報告如下：

一、土地流轉概況及成效

截止2013年底，全市共流轉土地54.5萬畝，占家庭承包面積的12%。其中，轉包面積26萬畝，占流轉總面積的47.7%；出租面積14.5萬畝，占26.6%；轉讓面積4.9萬畝，占9%；互換面積3.2萬畝，占5.8%；入股面積2.8萬畝，占5.2%；其他形式流轉的3.1萬畝，占5.8%。在土地流轉過程中呈現出以下幾個特點：一是土地流轉形式多樣。主要有轉包、互換、轉讓、入股、出租五種形式，且以轉包、出租為主。二是流轉地以交通、水利等基礎條件較好的平壩地區為主。這些地方都是農業基礎較好、土壤肥沃、交通耕種方便、產業結構調整較好的地方。三是農戶流轉意愿較積極。通過90份問卷調查表統計有93.4%的受調查農戶愿意轉出土地，49%的農戶簽訂了合同。

農村土地承包經營權的合理流轉，對于我市現代農業的發展成效明顯。一是減少了農村土地撂荒，提高了土地利用效率，促進了土地適度規模經營；二是解放了生產力，帶動了農村勞動力轉移，提高了農民經濟收入。三是推進了產業結構的調整與升級，有效提高了糧經作物的產量和質量，增強了農產品市場競爭力。

二、存在的問題

（一）土地流轉規模小，部分業主流轉效益不高。一是土地流轉缺乏組織引導，現有的流轉多數是農戶間自發的分散性流轉，規模普遍較小。全市土地流轉只有54.5萬畝，僅占土地承包總面積的12%，有88%的土地在農戶中分散經營。二是由于承包土地過于分散，不利于集中開發，業主機械化生產難以進行，需要雇傭大量的勞動力，人工成本較高。加之部分業主缺技術、缺資金、缺管理、缺信息，導致土地流轉企業效益不好，個別地方甚至出現土地流轉后遲遲不能利用，不見效益的現象。

（二）合同不完善，土地流轉不規范。據調查，土地流轉隨意性和不穩定性較明顯，存在口頭協議較多、書面合同不規范等問題，如萬源市流轉出土地的農戶0.9萬戶，其中簽訂流轉合同的僅0.5萬戶，占56%；在已簽合同中，也不同程度地存在合同文本不規范、不統一；有的合同主體不明確，企業與村社簽總合同，再由企業委托村社與農戶簽定合同，有的標的不明（“四至”不清），權利、義務表述不清，違約責任不明，也不規避風險，不簽字蓋章，不歸檔備案；有的合同協議承租期限超過法定承包期限等各種不規范、不合法現象。

（三）土地流轉服務機構不健全，信息不暢。據調查了解的三個縣市均沒有一個地方建立土地流轉服務中心，鄉鎮機構改革后，農經職能合并沒有設專人從事土地流轉管理工作，有的農戶愿意流轉但不知道怎么流轉，有的業主想流轉卻不知道哪里有土地流轉，也不知該找那個部門咨詢。導致流轉信息嚴重不暢，服務功能不完善。

（四）土地確權工作進展緩慢，影響土地流轉。個別縣還未召開動員會，鄉鎮和村社基層干部及群眾對確權登記的相關情況還不知曉，有關政策界限也不明確，因此，對于權屬存在爭議的土地，往往難以正常流轉。同時，一旦錯過每年4月和9月的最佳航拍時機，將在更大程度上延誤土地確權登記及土地流轉工作，影響農村土地的適度規模經營和連片開發。

(五）流轉年限較長，流轉雙方權益難保障。各地土地流轉缺乏科學合理性，具有潛在的風險，業主租賃土地的租金差別很大，流轉年限過長。據調查，一些業主與農戶簽定的土地流轉合同的期限長達20年，個別長達40年，農村第二輪土地承包2028年年底到期，現只剩下13年了，這些超期流轉合同或協議在法律上是無效，這給土地流轉帶來糾紛隱患，并且各地土地轉包費或租賃費大部分都是以現金結算，標準不一，有的上千元，有的幾十元不等，沒有考慮國家政策和市場物價變化動態因素，合同時間一長了，利益有失公平、公正，難以保證雙方的合法權益。

（六）宣傳工作不到位，政策扶持力度不夠。我市土地流轉面積不大，還沒有形成市場化運作的流轉機制，缺少流轉中介服務組織，宣傳力度不夠，流轉信息不暢。一方面基層干部沒有充分認識到土地流轉的重要性，對政策法律了解不多，掌握得少。另一方面少數農民觀念陳舊、思想保守、顧慮多，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去。目前國家對土地流轉政策，沒有單列專項扶持資金，財政支持的農業產業類型較少，標準偏低。部分地區雖然已將參與規模經營的專業大戶、農民專業合作社、龍頭企業等納入金融機構支持和服務范圍，但沒有配套相應的資產處置機制，也沒有明確允許地上附著物作為資產進行抵押貸款，因此土地流轉后企業仍面臨資金短缺的問題。

三、對策及建議

（一）提高認識，加強政策法律宣傳。各地要廣泛開展以《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉辦法》、《四川省〈農村土地承包法〉實施辦法》、《四川省人民政府辦公廳關于進一步規范有序進行農村土地承包經營權流轉的意見》為主要內容的宣傳工作。遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則，認真貫徹中央2014年1號文件《關于全面深化農村改革，加快推進農業現代化的若干意見》。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權。提高基層干部和農戶的思想認識和參與土地流轉的積極性，增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力，讓群眾熟悉政策、看到希望，打消顧慮，積極參與。

（二）健全體系，完善流轉市場信息服務平臺。土地流轉信息發布、政策咨詢是決定土地流轉工作的重要方面，縣鄉鎮要建立健全土地流轉信息服務機構，利用互聯網、短信等媒體發布有關土地流轉信息，做到有人管、有人收集處理發布信息，讓一些新型農業經營主體極積參與農村土地流轉，對已建立的要健全土地經營權流轉市場，完善縣、鄉、村三級服務和管理網絡，加強土地流轉監管和糾紛調處工作。

（三）嚴格法規，加強農村土地流轉規范管理。按照土地承包經營權流轉辦法：一是對沒有簽訂流轉合同或合同不規范、不完善的土地流轉行為，統一按照《農村土地承包經營權流轉合同書》的格式進行重新簽訂土地流轉合同，當事人不在家的，由當事人寄回書面《授權委托書》委托其親屬代簽。二是流轉合同一定要在法定的時間范圍內，不得超過承包人二輪土地承包期的剩余時間。合同不宜過長，合同要考慮國家政策和市場物價變化因素，雙方利益不受損害，在結算方式上，最好以當年糧食折價結算。三是健全農村土地流轉檔案。全面實行農村土地流轉登記和備案制度，鄉鎮農村土地流轉管理部門要及時對各類流轉土地進行登記備案，并將相應資料及時錄入微機，減少和杜絕因土地流轉引起的各類糾紛。四是嚴格土地流轉操作程序。嚴格規范土地流轉的申報、協商、審查、簽訂、備案等五個程序，農戶方與業主方達成流轉意向后，由所在地村組對雙方資質進行審查簽字，鄉鎮土地流轉管理部門指導簽訂合同書，流轉合同一式四份，流轉雙方各執一份，村上和鄉鎮土地承包管理部門各備案一份。

（四）加強領導，加快農村土地確權登記步伐。一是加強組織領導，開展土地確權登記培訓，從縣級到鄉（鎮）、村層層召開土地確權工作動員會和培訓會，宣講國家政策及確權登記工作的意義目的和原則。同時利用專欄、電視廣播等形式進行廣泛宣傳確權登記的主要內容，做到家喻戶曉；二是緊扣時機，抓住4月及9月的最佳航拍時間，積極做好前期資金預算、招投標等準備工作；三是加強督查指導。市上要將確權登記工作與各縣（市、區）績效考核掛鉤，以強化責任意識，增強工作主動性。

（五）加強政策扶持，推進適度規模經營。一是政府規劃引導流轉土地。統籌涉農資金投入，整合農業項目資金，結合縣市區各建成3萬畝農建綜合示范區，加快農村土地流轉步伐，重點扶持規模化農業產業基地、優質糧油基地，加強種養大戶基礎設施建設，大力支持和促進糧油、菌、果、茶、樹、蔬等特殊產業由分散經營向規模化、集約化經營模式轉變，實現現代農業集中突破。二是加大招商引資力度，引進龍頭企業連片開發。通過政策優惠吸引有實力、愿意從事農業生產經營的企業（包括外出務工回鄉創業者），要從資金、用電用水、稅收政策等方面給予傾斜，支持土地流轉，發展現代農業。三是鼓勵種養大戶、農業企業、農民專業合作社、家庭農場等組織或個人進行土地流轉合作進行規模經營，集約化發展。培育有資金、懂技術、會管理的新型農業經營主體開展規模經營，以品牌優勢建設高效農業集群，不斷提高規模效益。同時，要不斷加強基層農技服務體系建設，為種養殖大戶、專業合作社和家庭農場提供高效、優質的實用技術服務。進一步加強人才、資金、設備、技術等資源的共享和流動，迅速提升集約經營效益。四是逐步擴大和健全農業保險機制，加強財政、稅收、信貸等優惠政策的扶持，構筑農業實體應對自然和市場風險的保障體系。